包头市城市基础设施投融资对策研究

摘要城市基础设施是基础性产业，是一个城市生存和发展的物质基础，是工业化和城镇化的重要支撑。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。包头市是一个中西部地区的新兴城市。近年来，经济建设飞速发展、城市建设日新月异、社会事业全面进步。但城市基础设施相对于经济社会发展和人民群众要求还远不能满足。为了加快城市化进程，广泛吸引各级各类资本进入基础设施投资领域，解决大规模集中建设时期资金供需矛盾，降低基础设施建设和运营成本，减轻政府财政补贴负担，为广大市民提供更优质的公共产品和服务，这些都要求包头市城市基础设施投融资体制进行更加深入的改革。因此，包头市必须适应新形势，改革现有的投融资体制，建立起政府与市场两种机制互为补充的新型投融资体制，最大限度地满足城市建设投融资的需求。本文选择了包头市城市基础设施投融资体制改革作为研究主题，着重对包头市城市基础设施的现状、存在的问题及相应的改革措施进行探讨。论文的主要结构是：第一部分为全文的导论，介绍了本篇论文的研究背景、国内外相关领域的研究动态以及本篇论文使用的研究方法。第二部分是城市基础设施投融资概述。首先对基础设施的概念、特征．、地位进行界定，其次介绍了基础设施投融资体制的概念以及模式。第三部分主要介绍包头市城市基础设施投融资的发展及存在问目录导论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8一、研究背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”8二、国内外相关研究动态_⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9三、研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯14第一章城市基础设施投融资概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15第一节城市基础设施的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．．⋯⋯⋯一15一、城市基础设施的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·15二、城市基础设施的特征⋯⋯．．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16三、城市基础设施的地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯··17第二节基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17一、投融资体制的概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·17二、投融资体制的模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一18三、城市基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·19第二章包头市城市基础设施投融资体制的发展及存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21第一节加快包头市城市基础设施建设的必要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21一、加快包头市城市基础设施建设是城市发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯-21二、加快包头市城市基础设施建设是经济发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯“22三、加快包头市城市基础设施建设是社会发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯·22第二节包头市城市基础设施投融资体制的发展历程⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23一、政府为主体的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·23二、城投公司为平台的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24第三节包头市城市基础设施投融资存在的主要问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯26一、资金严重短缺与体制性浪费并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”26二、投资主体单一与决策责任不明并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27三、建设管理落后与运行管理粗放并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27四、经营主体模糊和法制建设滞后并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”286五、债务风险较大与运营方式守旧并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28第三章包头市城市基础设施投融资模式的选择和对策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30第一节国内外基础设施投融资体制的借鉴⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·30一、西方国家投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”30二、我国部分城市基础设施投融资体制改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·32三、国外及我国部分城市基础设施投融资体制改革的启示和借鉴⋯．37第二节包头市城市基础设施投融资体制发展模式的构想⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38一、包头市城市基础设施投融资体制发展模式的思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯·38二、包头市城市基础设施投融资体制发展的模式选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯·40三、包头市城市基础设施投融资体制发展模式实施的途径⋯⋯⋯⋯．40结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．49参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．50致{射⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”53中央民族大学研究生学位论文作者声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·547一、研究背景导论近年来，包头市经济发展取得了前所未有的成绩。2008年，地区生产总值突破1500亿元，达到1760亿元，是2000年228亿元的7．7倍，年均增长22％，财政收入突破200亿元，达到205亿元，是2000年27亿元的7．6倍，年均增长29％，固定资产投资突破1000亿元，达到1080亿元，是2000年54亿元的20倍，年均增长45％，被评为“2008年中国制造业名城’’、“中国城市信息化50强、“2008年度最具影响力的品牌城市’’和“中国优秀创新型城市’’。①随着经济实力的大幅攀升，包头市在城市基础设施建设方面，也大刀阔斧地实施了一系列重大工程，城市化和基础设施水平得到了显著提高。但其与经济、人口的增长仍不能同步，甚至还远低于经济和人口的增长速度，这就不可避免地造成了城市基础设施不同程度地过度使用。包头市发展投资有限公司成立近十年来，共实施重大基础设施项目40个，融资规模超过90亿元，达到97亿元，为包头市城市建设和发展做出了突出贡献。但是，即便如此，仍不能有效解决包头市基础设施建设的资金需求。特别是2008年，为了进一步提高城市化和城镇化水平，促进以城带乡战略的全面落实，加快经济社会发展，包头市在全市范围内进行了大规模的行政区划调整，将农牧区大面积地调整到几个城区，增加城区的发展空间，形成全市合力加快推进城市化，这也势必呈几何数增长得大幅扩大基础设施建设资金的需求。因此，当前加快包头市基础设施建设投融资体系建设已成为城市扩容提质的根本途径。而要解决建设资金问题，从现实来看，投融资体系的建设与完善是必不可少和不可替代的。美国、日本、西欧等许多发达国家及我国的先进地区在这方面取得了成功经验，值得我们研究、学习和借鉴。而包头市基础设施投融资体系建设尚处于初级阶段，有很大的发展8城市基础设施投融资体系建设，促进城市化水平提高是摆在我们面前的一个重要课题。二、国内外相关研究动态(一)国外研究动态国内外学者对基础设施投融资的研究主要集中在投资主体、筹资渠道、融资模式等方面。20世纪70年代末以前，多数西方经济学家主张由国家和政府负责基础设施的投资和建设。亚当·斯密(Adamsimith)在《国民财富的性质和原因的研究》中主张基础设施的建设和运营是国家的重要职能之一，认为“君主或国家的第三种义务就是建立并维护某些公共机关和公共工程设施。凯恩斯(JohnMaynardKeynes)在《就业、利息和货币通论》中，强调政府干预经济的重要性，认为政府应通过举办公共工程刺激私人投资、增加社会就业，并从治理经济危机的角度出发，指出政府应将基础设施等公共工程的投资作为宏观经济调控的手段。发展经济学家罗森斯坦一罗丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》强调基础设施的投资建设必须通过政府干预，认为“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给。20世纪70年代末新公共管理范式的兴起，深刻改变了包括基础设施投资建设在内的经济活动中政府与市场的关系，市场的作用重新被人们所重视。特别是20世纪80年代末以来，Kirwan(1989)及AntonioEstach(1994)等世界银行专家把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引入基础设施及其投资的研究，摆脱了基础设施投资只能由政府提供的传统认识，拓宽了基础设施投资研究领域。(二)国内研究动态近年来，我国经济学界对基础设施投融资的研究主要集中在资金的“瓶颈问题和体制方面。1．对传统体制的批判。唐建新(2002)在《基础设施与经济发展》中认为，“国家干预理论是高度集中和垂直一体化传统基础设施投融资体制的历史背景，而基础设施产品的自然垄断特性及其外部性，则是传统体制的理论基础。邓淑莲(2003)在《中国基础设施的公共政策》中指出，我国基础设施投资管理体制①王尊光．《城建基础设施投融资创新研究——以南京市为例》：[硕士学位论文]．南京：东南的弊端是忽视市场的作用，政府的税收政策和交叉补贴存在严重的市场缺陷。上海城市发展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中，通过上海市城市基础设施投融资体制的专题分析，指出传统体制的失败源自对项目区分理论的忽视。姜伟新(2001)在《投资领域的积极变化与新形势下的投资政策》中认为，没有建立“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的投资决策体制，是造成我国基础设施投资不足、长期形成资金“瓶颈的重要原因。建设部课题组(2002)在《中国城市基础设施投融资体制改革研究报告》中指出，城市基础设施传统投融资体制的瘤疾在于政府越位和市场缺位，认为深化城市基础设施投融资体制改革己成必然。2．关于投融资来源与结构的分析。国家计委宏观经济研究院课题组(2000)在《我国城市基础设施建设的融资问题》中指出，城市基础设施债务依赖型的融资模式使政府债务规模不断增大、商业银行的融资风险加重，不利于城市基础设施的健康发展。刘立峰(2001)在《国债政策可持续性及财政风险度量》中对利用国债进行城市基础设施建设的相关问题进行了研究，提出运用国债资金进行基础设施建设的有效性不足，难以在短期内形成对经济增长的支持，同时在《城市基础设施建设中的融资问题》中指出，将城市基础设施的投资来源概括为财政税费收入、土地批租收益和债务收入三个方面：并指出政府承担的城市基础设施建设越来越依赖于债务收入，特别是依赖于银行债务融资的现实将不利于基础设施的健康发展。建设部课题组(2002)对我国城市基础设施投资中财政资金、银行贷款、专项税收的比例变化情况进行了量化分析，指出城市基础设施投资中专项税收下降导致了政府投资的不足，政府资金中可控资金比例的下降将不利于保持政府资金主导作用的发挥，认为社会资金的增长己成为必然发展趋势。杨军(2003)在《基础设施投资论》中认为，以税收和收费为主要来源的政府资金作为基础设施的建设投资的主体，将产生代际不公等社会问题，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中国市政公用设施投融资现状与改革方向》中指出，目前我国城市基础设施建设资金主要还是依靠政府动员财政性资源的模式来实现的，政府资金和利用国内外金融机构贷款占投资总额比重过大的现状不利于现代投融资体制的建立。3．关于投融资主体多元化和体制创新的研究。建设部课题组(2002)对城市基础设施投融资主体多元化进行了深入的探讨，提出了城市基础设施融资的层次概念，认为投融资体制的创新应集中在基础设施专业银行、专项基金的建设和资本市场融资方面，以发挥社会投资者的作用。杨军(2003)在《基础设施投资论》中指出，解决我国基础设施发展滞后和资金缺口问题，政府应转化投融资手段，利用市场机制动员民间资本和外资进入基础设施领域。潘伟荣(2002)在《我国股票市场制度性缺陷的社会“结构化分析》一文中对基础设旌市政债券发行的政策问题及对策措施进行了分析。余池明(2003)在《民间资本如何参与城市基础设施建设》中就民间资本进入城市基础设施领域的特许经营、服务合同等途径进行了详细的分析。此外，国内学者还就城市基础设施的股票融资、地方政府债券、基础设施产业基金、PFI等融资方式进行了专题研究。@(三)理论成果国内外关于城市基础设施投融资比较有影响的理论成果主要有三项，分别是公共物品生产理论、基础设施可销售性评估