PPP合同管理政策集锦(全)

PPP合同管理政策集锦（全）政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，简称PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，凡属事务性管理服务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的发展前景。国务院加强地方政府性债务管理，将地方政府存量债务纳入预算管理，将成为大规模推广PPP模式的基础。PPP模式最早由英国政府于1992年提出，目前已在世界范围内得到了广泛的推广与运用。在中国，PPP项目的应用早在1995年就已经开始了，在二十多年来的PPP项目的实践与推广中积累了很多成功和经验和失败的教训。大量PPP项目在国内的应用，从理论层面和实践层面为我们提供了将PPP项目模式与我国国情相结合的现实素材，积淀了正反两方面的经验。目前，从中央到地方的我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式仍然缺少统一认识，本章意在对PPP项目全生命周期视角下的一些重要PPP投融资模式类型的分析，对社会金融资本方介入PPP交易架构提出建议，以期对社会各界理解和适用PPP模式给予实操方法上的启发，基于PPP合同管理，更好地促进政府和社会资本的广泛和深度合作。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。PPP模式的法规与政策分类在我国，关于PPP模式的法规与政策分类，重要的文件规定有：（一）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号，2015年5月19日）适用范围：“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。”具体PPP投融资类型包括：1、特许经营；2、转让—运营—移交（TOT）；3、改建—运营—移交（ROT）；4、建设—运营—移交（BOT）；5、建设—拥有—运营（BOO）；6、其他PPP投融资类型。（二）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令，2015年4月25日）基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（即BOT、ROT）。2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（即BOO、ROO）。3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（即BTO）。4、国家规定的其他方式。（三）国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号，2014年12月2日）（附：政府和社会资本合作项目通用合同指南）项目适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。操作模式选择：1、经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（B00T）等模式推进。2、准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。3、非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。4、积极开展创新，灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。（四）财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号，2014年11月29日）（附：政府和社会资本合作项目操作流程图）适用范围：本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。本指南有效期3年。PPP项目运作方式主要包括：1、委托运营（O&M），指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。2、管理合同(MC)，指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，通常作为转让-运营-移交的过渡方式。3、建设-运营-移交（BOT）4、建设-拥有-运营（BOO）5、转让-运营-移交（TOT）6、改建-运营-移交（ROT）7、其他PPP投融资类型。综上可知，我国PPP新政文件中对PPP投融资模式的一些类型做出了列举，同时国家鼓励社会各界创新，结合项目实际，灵活创设具体的PPP项目投融资模式。2015年4月21日，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，决定用制度创新激发民间投资活力，该法规被认为是PPP推进的基本法。国办发[2015]42号文中给出了PPP最新定义：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”在新的时代背景下，PPP模式在我国的发展将是大势所趋，是我国解决地方政府性债务、吸纳民间资本、推进体制改革的重要举措，从中央到地方都在积极颁布和推行与PPP相关之法规和政策。PPP模式的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中，引进资源、改善服务和创新经济模型，发挥资源和资金的最大价值，提供完善的服务设施和创造优良的社会效益。PPP模式，不仅仅是一种项目融资方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相对完备的PPP合同上的社会契约精神，要求政府于企业作为平等的合同双方，分配风险、分担责任和分享利益。PPP模式合作的程序是资源控制权的转移，社会资本建设项目，政府定义项目运营特征，社会资本在一定期限内提供公共服务，项目所有权最终归于政府。根据财政部2014年11月29日《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财经【2014】113号），政府和社会资本合作项目（PPP）合作模式操作流程，分为项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证），项目准备（管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核），项目采购（资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署），项目执行（项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估），项目移交（移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价）等多个环节。PPP模式的结构形式非常灵活广泛，几乎包含了介于完全由政府直接供给与完全由社会资本提供公共产品之间的所有公共服务供给模式。总体而言，PPP合同可以分为：服务合同，管理合同，委托经营合同或租赁合同，建设-运营-移交（BOT）及类似安排，特许经营权，合资企业等基本类型。PPP并不是一个具体、确定的投融资模式。当听到一个项目采用PPP模式时，没人明了该项目的具体架构安排。只有明示该PPP项目的实质内容，如为BOT、BT、TOT等，我们才能知道该项目的准确内核。此外，BOT等会有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各种变化和变种。结合我国国情与法规政策，可将PPP模式分为合同承包、特许经营和私有化三大类。PPP合同核心条款设计PPP结构的每个选项都有不同特点，本章针对共性问题，分析PPP合同核心条款设计。（一）背景条款具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。这是对PPP结构选择与特点以及项目目的的核心陈述，决定了项目的后续全过程设计和处理，具有重要意义，为项目合同的必备篇章。（二）原则条款在所选在PPP结构下，项目合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违反声明和保证应承担相应责任；明确关于合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等效力优先次序，以及履约原则和违约处理原则。（三）主体条款1、包括政府主体、社会资本主体，重点明确项目合同各主体资格（如签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构；签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。）并概括性地约定各主体的主要权利和义务（如政府方依法监管权力和行使项目合同约定的权利，遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等义务；社会资本主体按约定获得政府支持的权利和按约定实施项目、获得相应回报的权利等，按约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等。）2、主体条款部分还应当明确项目公司的设立及其存续期间的法人治理结构及经营管理机制等事项，如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等；政府股份享有的分配权益；政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排等。（四）标的条款1、在PPP合同的这个部分，应主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等，为项目合同的必备篇章。2、在合作内容方面，着重明确合作项目的边界范围。如涉及投资的，应明确投资标的物的范围；涉及工程建设的，应明确项目建设内容；涉及提供服务的，应明确服务对象及内容等，以及政府为合作项目提供的主要条件或支持措施。3、明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径以及合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。4、如有必要，可做出合作期间内的排他性约定以及项目合同各方的履约担保事项。（五）执行条款该部分内容是有效履行PPP项目合同的核心，应当详尽约定执行规划、方案以及流程。1、项目前期工作。（1）重点约定项目公司设立、管理架构组建，技术、商业、财务和经济等方面的各项准备，实施方案编制和审核以及合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。（2）对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体承担的，应明确费用范围、确认和支付方式，以及前期工作成果和知识产权归属。（3）项目合同应明确各方在前期工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。2、工程建设。（1）重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。（2）如涉及土地整理事项，项目合同应约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主体及费用负担，并对维护社会稳定、妥善处理后续遗留问题提出明确要求。（3）在该部分，项目合同还应约定工程完工之后的保修安排和质保金、保修期保函的设置和使用。（4）若需要，可对项目建设招标采购、工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。（5）项目合同应明确各方在工程建设工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。3、绩效检测与支付项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全称监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性，鼓励推进第三方评估，评价结果向社会公示，作为合同调整的重要参考依据，并据此作为价费标准、财政补贴等的支付依据。（六）资金条款1、根据投资概算等约定项目投资规模、投资计划（分年度）、投资控制与超支责任、融资方案和资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。2、如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件以及设定对投融资的特别监管措施，各方投融资违约行为的认定和违约责任。（七）验收条款项目验收应遵照国家及地方主管部门关于基本建设项目验收管理的规定