仇保兴副部长在全国数字化城市管理工作会议上的总结讲话

仇保兴副部长在全国数字化城市管理工作会议上的总结讲话中华人民共和国住房和城乡建设部（2006年11月17日根据录音整理）历时一天半的全国数字化城市管理工作会议就要结束了。在这次会上，光焘同志作了重要的书面讲话，姚兵同志也对下一步工作提出了要求。大会表彰了全国城市管理工作的先进集体及先进个人，总结了数字化城市管理模式试点情况和开展12319服务热线的工作成绩，江苏省建设厅、上海市建设和交通委员会、扬州市建设局、北京市朝阳区政府、广州市市政园林局等单位介绍了很好的经验，同时还有20个省市向大会提供了书面交流材料。尤其重要的是，我们这次会议选择在扬州这样一个精致漂亮、充满活力的城市，一个刚刚获得了联合国人居奖的城市进行现场的参观学习，可以说我们这次会议既是一个经验的交流会，工作的部署会，也是一个现场的学习会。会议期间，全体代表对各位领导的讲话进行了热烈的讨论，对各地的情况进行了交流，会议开得非常成功，达到了预期的目的。下面我就同志们讨论中提出的问题做些归纳和回答，同时对如何贯彻好这次会议的精神和下一步的工作要求讲几点意见。我国城镇化的快速发展确实带来了非常严峻的实际问题，加强和改善城市管理的任务尤为紧迫而艰巨。自从有了城市，人类就孜孜不倦地探索城市管理的问题。所以说，城市管理既是一个古老的问题，也是一个常新的问题，它充满了挑战性和创新性，是建设创新型国家的本质内涵之一，也是我们每一个城市管理工作者所要肩负的职责。联合国有关官员认为，中国的城市管理可望走在全世界的前列。我国有能力，有这方面的技术和经验，也有良好的社会氛围、信息化技术，还有集中度很高的政治体制和勤奋善良的百姓，协同社会各方面的力量来管理好当今世界上发展最快、规模最大的城市群，不仅能为中国和谐社会的构建作贡献，也能为世界的和谐、可持续发展作贡献。我们有幸处于这样一个时代，但要做好这件事也确实不容易。这是因为当前我国城市管理领域存在着一些突出矛盾和冲突，这些冲突始终困扰着我们的思想、行为和模式。一、当前城市管理领域存在的四大矛盾冲突（一）人民群众对城市优质公共空间日益增长的需求与现行传统的、粗放的、落后的城市管理模式的冲突。改革开放以后，人民群众通过到国外旅游、观看电视电影等多种途径，了解到什么是优良的城市空间。城市公共空间是全体人民最宝贵的资产，也是一个城市的竞争力、生活质量、生态环境的最主要的载体。在许多城市中，建筑内部亮丽，小区里面也非常清洁，但是公共空间却是一片混乱。这说明我们的城市公共空间管理工作还不到位，城市功能的发挥、城市竞争力也受到严重的影响。人民群众通过这种感观对比，渴望政府能够提供像国外发达国家的城市一样的以人为本的、有生态亲和力、优质的公共空间。社会主义和谐和文明就应超过资本主义，其优越性也应该体现在为人民群众提供更好的公共空间上。私人空间可以通过市场化的方式由个人和产权单位自己解决，政府不可能也不应该管到住户室内和小区内部的洁净卫生，但是公共空间的管理是政府不可推卸的责任。我们有理由在这方面超越资本主义，证明我们社会制度是优越的。快速发展的城镇化造就了非常复杂且日益增多的城市管理盲区。从空间上来讲，存在许多传统的“门前三包”不到位的地方，有许多城郊结合部和“城中村”变成了“脏、乱、差”的代名词，成为中国式的贫民窟的所在地。从管理的具体事件上来讲，有很多事情没人管，但有许多事情抢着管，管理方面越位和缺位严重存在。有利的事情，没有部门愿意放弃的，甚至拼死拼活地与兄弟部门争，不惜动刀动枪；没有利的事情，谁都不干。在城市管理领域，这样的事情几乎天天都在发生。从部件管理上来讲，我们有许多专业管理部门，奉行的是“大锅饭”制度，管好管坏一个样，管与不管一个样，等到部件坏了，如窨井盖被盗，有人掉进窨井发生伤亡了，新闻媒体报道了，家属索赔了，领导批示了，相关专业部门才会出动处理。由此可见，快速城镇化所带来的许许多多的城市管理盲区，光靠传统的管理模式是不能解决的，我们目前的管理能力、管理法规的准备、技术装备、信息判断、奖罚措施都跟不上快速城镇化对精准的城市管理的要求，不能满足人民群众对优质公共空间的需求，也就不能为构建和谐社会创造条件。（二）以突击性的运动来弥补经常性、持续性的城市管理不足的传统管理模式，引发了干群之间的冲突和对抗。从另一个方面来说，传统的管理模式已经走到了尽头，它不是和谐社会所应有的模式。如流动商贩乱设摊、乱扔垃圾等现象，没有人及时进行制止，也没有单位来及时进行组织疏导，而是等到这些摊位固定化或半固定化，小商贩们采购了大量的装备、物资、商品后，我们的城管部门才突然袭击、驱赶，小商贩们连本带利损失就大了。据了解，商贩设摊摆位，一般都是先搞一些成本非常低的买卖，先花个一、二百块钱进点货，在这里摆个摊试试看有没有人来管。如没有人来管，过几天就进几千元的货。还是没有人管，就进几万元的货，再后来就是十万元投进去了，最后城管部门才出来制止，对商贩货物一扫而光，这时候对立情绪就严重了。小商贩们说，刚开始在街头设摊尝试做小本买卖时，城管部门就出来制止，我们就不会这样情绪，不会动刀，更不会拼命。从城管自身找原因，这是政府管理部门的拖延失管行为所造成的恶果，没有把问题处理在始端即低成本状态。又如违法建筑的蔓延，就是零星的乱搭乱建没有得到及时制止和拆除造成的。搭建违法建筑也是需要成本的，每平方米造价在500-1000元之间，加上装潢价格每平方米约2000元。违法建筑的建设程序，往往先是搭一个简易的棚子，如果没有人来拆，几个月后就变成砖木结构房子，再没有人拆，就变成了钢混结构的房子了，尔后变成花岗岩贴面的建筑了。前面都没有人来管，等到成了花岗岩贴面的房子，按每平方米造价2000元算，100多个平方已有几十万元资金投入，这时管理部门突然要求拆除，老本都贴上去了，只能拼命。违法建筑上了规模，形成了很高的经营成本，违建者投入巨额资本形成了巨额资产或债务时，管理部门再来拆除，冲垮了违建者的心理承受底线，极易引发严重的冲突。再如破损的市政服务设施，没有得到及时的维护，造成了群众的伤亡事故，也易引发群众严重的不满和对立情绪。依据传统的城市管理体制，如果把城市空间看成是一个人，那城管部门就好比是医生，但不经常去会诊，也没有预防在先，有了小病，也不予理睬，等到小病变成了大病，大病变成了癌症，然后敲诈勒索病人，非得交五万、十万的住院费，才予动大手术，把病人整得半死。任何一个城市，如果它的公共设施一旦到了严重失管、失修的状态，或者干群矛盾到了全面暴发的时候，整个城市就瘫痪了，这个城市的功能就毁灭了。为什么现行的城市管理模式，经常会发生城管队员被打、被杀、被油烫的情况？我们的城市管理队员觉悟就那么低吗？实际上更多的是传统管理机制有问题。这种机制是对抗性的，是坏医生的机制，而不是治病救人的机制，是庸医机制，所以许多常发的城市病治不好，病人与医生容易发生全面冲突，互相对立。我们打开网上的BBS，网上对城管队伍是一片骂声，没有同情城管队员的，都把城管队员看成土匪、日本鬼子了，这是和谐社会建立的基础吗？平时接触一些城管局长，他们所想要的是如何装备队伍，穿上装甲，带上警棍，最好配上手枪，武装的牙齿。这种模式，如同一个失败的医院一样糊涂，医生与病人发生了全面冲突，医生们不去改进自身工作，而只是要求在医院设立警察局来全面保护医生一样的可笑。（三）城市管理的专业化技术日益深化、责罚的日益明确与以块为主、综合性行政执法的思路形成冲突。现代城市的创立最早在英国，当时只有一个管理机构，只有一部法律，就是一百年前英国颁布的城市公共卫生管理法，也是世界上第一部城市管理的法律，那时候确实是一个“大盖帽”管所有的事情。但是进入工业化时代后，城市社会变得越来越复杂，各种各样的管理职能分工也越来越具体。就像农村诊所里的医生是全科医生，从内科、妇科到皮肤科等等，全是一个人看，所以他的知识积累非常慢，这样的医生看病水平也不会高，所以人们看重病、动手术一定要到城里的医院去，道理就在这。只有城里的医院，牙科、眼科、鼻科、内外科等所有科目是分设的，在单一科目狭窄的领域里，医生的知识积累很快，才会有优秀的专科医生涌现。这些专科医生集中在一起相互合作就构成了现代化的医院，这是人类社会进步的体现，也是技术创新的奥秘之一。城市是人类创造的最复杂的人工与生态的复合系统，世界上没有任何人造事物比城市更复杂了。对这个日益复杂化的系统进行有效管理，我们需要应对的问题是比任何单一学科都要复杂，建立比医院更加高度专业化的众多城市管理部门是非常自然的，是非常必要的，也是不可抗拒的历史潮流。城市规模越大，现代化程度越高，城市管理部门专业化程度就会越细，这是人类进步的必然趋势。从另一个方面来看，就街头路面现场的简单事件的处理，必须是综合化的，以块为主，现场处理，以取得迅速敏捷的效果。如香港，路面秩序的管理很综合，基本上就是由警察来处理，当然是以日常监管为主，没有再成立一个综合执法机构。这说明专业化部门管理与路面的综合化处理是并存的。我们不可能简单地因为“一顶大盖帽管不了七八个大草帽”这样一个简单比喻，就把所有专业队伍的执法功能全部合并综合起来，当然也不能说通过专业化分工以后，就不需要综合协调现场处理了，这样也不行。只有分工没有合作，也没有效率。就如只有众多的专科医生进行合作，才能形成卓有成效的现代医院。病人不知道自己有什么病，到医院里首先要经初步诊断，表征是头痛，经过联合会诊发现，实际上是鼻子有毛病，是鼻窦炎，转到鼻科就能正确诊治，这就是综合与专业相结合的优势。城市病和人体病一样，外部的宇宙与内部的宇宙复杂性是相似的。目前，我国某些城市管理的方式从一种极端走向了另一种极端，以至于各地的综合执法部门负担过重，专业的技术支持储备不足，综合协调能力缺乏，执法主体的地位不明确。综合执法部门只是受各专业部门委托执法，实际上委托执法只能是局部委托，在相当程度上不符合法治的原则。而且造成上下级综合执法部门，有利的事情大家一哄而上，没有利的事相互推诿，职责不明确。传统的“门前三包”，从制度自身分析上来说是很合理的，但是，该项制度发挥作用的前提是监督与被监督者之间不存在信息不对称、奖惩能不折不扣地落实。这两点在实际中都办不到，这也正是“门前三包”搞了整整25年了，但效果总是不理想的原因。首先是涉及专业部件损坏问题谁包干？没人包。“门前三包”就是一个清扫，那么多部件损坏谁包？执法权的权限谁包？失去了执法权，在“门前三包”范围内的任何强制性措施都是违法的。虽然实行了“门前三包”，但干与不干、干好干坏一个样，没有单位负责进行及时评价。发现“门前三包”范围内存在的问题，怎么进行信息传递，谁来传递，传递不畅怎么办？所以“门前三包”本身就存在着这样一些难以治愈的顽疾。在现代城市管理中，一方面，专业化分工的日益细化，不可避免地派生出众多的专业管理法规和执法机构；另一方面又要求发挥块块的积极性，要求有综合化的整合功能，包括小事件就地现场快速处理的协调功能。由于这两种功能始终没有协调一致，就发生了严重的冲突，造成了综合执法局负担过重，专业局闲得发慌，而人民群众却经常遭受破损的市政设施、环境脏乱差的公共空间等矛盾局面。（四）现代城市活动的日益复杂性与政府效能低下引发的冲突。必须承认，对现代城市管理者而言，十分不幸的是，我国的城镇化伴随着全球化、市场化的变革，伴随着高速机动化时代的到来，伴随着任何国家都没有的1.4亿农民工候鸟似地迁移活动。这么多影响因素与城市化同时相伴随，是西方任何一个国家都没有经历过的，这对于我国的城市管理带来了前所未有的挑战。而非常有幸的是，我们又生活在信息化时代，我国的城镇化伴随着信息化，能否利用信息技术来解决城市管理的问题，那就是傻医生和好医生、笨医生和聪明医生之间的区别。所谓政府失效是世界的一个通病，在我国尤为明显。首先表现在管理部门信息掌握不足。由于机动化和市场化的存在，决策在空间和时间上高度分散化和随机性使得现代城市公共空间的“病症”多发、频发、复杂、疑难症并发，而城市管理部门作为城市的医生来讲，每个人只能了解极为有限的信息和处理零星的事务，其水平相当于乡