WTO法中的“冲突规则”——一个相对封闭的WTO争端解决法律适用系统

WTO法中的“冲突规则”——一个相对封闭的WTO争端解决法律适用系统的形成关键词:《WTO协定》/冲突规则/其他国际法内容提要:冲突规则的作用在于决定哪些国际法规范应优先适用。但是，《WTO协定》本身没有包含处理WTO法与其他国际法之间关系的一般冲突条款，但又不能机械地适用《维也纳条约法公约》第30条，且难以有国际公法的冲突规则适用的空间。DSU第3．2和19．2条根本不构成一条冲突规则，而是作为对WTO涵盖协定的过于宽泛的解释的一种制约或限制。处理WTO法与其他国际法之间关系的冲突规则隐含在DSU第7．1、7．2、11和19．1条的规定之中。从上述冲突规则可推断，WTO形成一个相对封闭的争端解决法律适用系统，从而排除了实体的其他国际法规则的适用。《WTO协定》对WTO法与其他国际法的关系很少涉及，它没有包含明确规定其与已经存在的其他国际法之间关系的一般冲突条款。由此产生了一些相应的问题，其中有，如果遇到WTO规则与其他国际法规则存在冲突，能否适用国际公法中的冲突规则，比如后法规则和特别法规则解决可能的冲突；WTO法，尤其是《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）中有没有隐含一些处理这类可能的冲突的规则；如果有，哪些DSU条款隐含这类冲突规则，以及这些冲突规则是否排除了其他国际法在WTO争端解决中的适用，等等。这些问题的研究在WTO法中具有重要的理论和实践意义。一、WTO法中明确规定的冲突规则为数不多冲突规则的作用在于决定哪些国际法规范（除了反映强行法的规范）应优先适用。如果规则的冲突缺乏明确的规则指导，将减少法律的确定性和可预测性。如果一项条约的规定与另一条约的规定之间存在冲突，关于哪项规定应优先适用，《维也纳条约法公约》（以下简称“维也纳公约”）第30条规定了一些指导。该条规定涉及同一事项和相同当事国的条约之间冲突的一个主要的规则是：条约中专门调整与其他条约冲突的具体规定（即冲突条款）必须得到尊重；[1]也就说，如果WTO法中对其与其他国际法之间关系已经作出明确的规定，就必须按照此类冲突规则处理。但是，《WTO协定》本身对其与其他国际法之间的冲突很少涉及。[2]它没有明确规定它优先于或者不减损先前存在的其他公约或国际协定。[3]WTO法中明确规定WTO法与其他国际法之间关系的冲突条款或包含冲突规则的规定大致有：关于维持国际和平与安全的《联合国宪章》的GATT1994第21．3条[4]和关于其他保护知识产权公约的《TRIPS协定》第2．2条，[5]某些有关争端解决的规定，[6]区域贸易安排，[7]以及《WTO与IMF关系的宣言》等。[8]在WTO争端解决判例中，阿根廷－纺织品和服装案是一个可以用来说明WTO法与其他国际法之间关系的明确的冲突规则的例子。在该案中，上诉机构审查了专家组认定的违反了GATT1994第8条的一项百分之三的统计税，是否可以借助于阿根廷与国际货币基金组织（IMF）签订的谅解备忘录，对阿根廷实行的据称冲突的义务予以免除。上诉机构评估了IMF备忘录是否与GATT规则冲突，以及在发生冲突的情况下哪个应优先。上诉机构认为，阿根廷并没有证明其与IMF的谅解备忘录的规定与GATT1994之间存在不可调和的冲突。[9]即使有冲突，上诉机构认为，“《IMF与WTO之间的协定》，《WTO与IMF关系的宣言》或者《关于一致性的宣言》中都没有规定……可证明一个成员方对IMF的义务应优先于GATT1994第8条下的义务的结论。[10]上诉机构还认为，仅《WTO与IMF关系的宣言》——构成了《WTO最后文件》一部分的一个部长级会议的决定，而不构成WTO涵盖协定的一部分——规定了WTO与IMF之间的法律关系。该宣言包含一个以GATT规则为准的明确的冲突规则：关于货物贸易，WTO与IMF规则之间的关系应继续由GATT1947的规定管辖，这意味着，只有在这些与IMF有关的措施条款中规定的例外可用于为违反GATT辩解。以这个冲突规则为根据，上诉机构认为，由于在GATT1994本身中，GATT1994第8条下找不到与IMF有关的例外，独立的IMF规则如争论中的备忘录，不能证明阿根廷违反GATT1994第8条是合理的。[11]总之，WTO法中如果有对其与其他国际法之间的关系做了明确规定的，在WTO裁决机构遇到这类冲突问题时，即可做到“有法可依”，按照冲突规则的指引适用法律，使冲突得到及时解决。但是，实际上，WTO法中这类明确规定其与其他国际法之间关系的条款为数不多。二、国际公法中的冲突规则难以有其适用空间维也纳公约第30条规定涉及同一事项和相同当事国的条约之间冲突的另一个主要规则是：一般情况下，时间上较后的条约应优先于先前关于同一事项的条约，即后法规则。[12]不过，维也纳公约第30条没有提到与条约之间的冲突有关的另一项规则，即特别法规则。虽然这一规则并没有出现在维也纳公约中，但在许多案件中，国际法院已经承认并适用特别法规则。[13]那么，在处理WTO法与其他国际法之间关系上，国际公法的这些冲突规则是否有其适用空间？（一）后法规则后法规则（lexposteriorrule）到底是否适用于多边条约，是一个颇有争议的问题。根据维也纳公约第30（3）条，如果后来的所有当事国也是先前条约的当事国，而先前条约并未中止或终止，则仅在其规定符合后来条约规定的范围内适用。因此，当两个争端的国家是涉及同一事项的两项条约的当事国时，应努力调和这两项条约的适用：它们仍然有效，且累积适用，但是应给予后订条约的规定一些优先。如果两项条约存在冲突，而且各当事国显然希望或从两个条约看来当事国显然意图终止先订条约，那么第59（1）条允许第一项条约终止。否则，这两个条约一般继续适用，并且以在后的规定为准，而先前的规定则暂停适用。对于能否适用后法规则解决WTO法与其他国际法之间的冲突，有学者认为，鉴于在WTO条约本身中没有规定明确的冲突规则，关于如何解决冲突的规则，必须在一般国际法中寻找，例如体现在维也纳公约第30条中的一般国际法。就大多数冲突而言，WTO条约并没有排除这些国际公法的冲突规则，因此，它们也必须适用于WTO规则。如果无法最终确定各当事方的意图，则条约规则之间的冲突必须首先诉诸第30条的后法规则。对于其他冲突（如条约与习惯之间的冲突），这条规则同样适用，因此，任何后来的规则优于先前相抵触的规则。这同样适用于条约与随后的“彼此间协定”之间的冲突，[14]在原先的条约与该彼此间协定的各当事国之间，根据第30（4）（a）条，以后来的规则为准。在受原先条约和彼此间协定约束的一个国家与仅受原先条约约束的另一国家之间，根据第30（4）（b）条，只适用原先的条约，而彼此间协定则不适用。[15]还有学者认为，后法是“国际法的适用规则”，WTO专家组在解释条约，如《WTO协定》时，必须考虑后法规则。后法不仅在条约的规定冲突的情况下使用，而且还在解释条约时，作为规则适用于任何条约的解释，以避免产生冲突的解释。[16]上述学者的观点是值得商榷的。在处理WTO法与其他国际法之间冲突方面，后法规则没有其适用的空间。首先，DSU第3．2条没有提到维也纳公约第30条，因为维也纳公约第30条不是规定条约的解释，而是规定它们的适用规则。在一些争端解决报告中，专家组和上诉机构提到了维也纳公约第30条，但并没有适用它。[17]比如，在欧共体－家禽案中，专家组指出，“过去的专家组一直对后法规则适用于关税减让表小心谨慎。”[18]上诉机构也指出，没有必要诉诸维也纳公约第59（1）条或第30（3）条，因为在该案中，《WTO协定》的文本和关于从GATT1947过渡到WTO的法律安排解决了《第80号减让表》与《油籽协定》之间关系的问题。[19]按照维也纳公约第30条，后法优于先法只是在当事国相同的范围内适用。在一个WTO成员方与一个非WTO成员方之间的关系上，只适用它们都受其约束的其他国际法规则。其次，维也纳公约第30条并没有解决如果一个WTO成员方在履行对第三国义务或者在行使其他条约授予的权利而被迫偏离WTO法时，应适用哪些法律的问题。在WTO范围内，WTO的法律权利或义务不可能让位于源自先订的条约的义务或权利；在WTO争端解决中，不得以行使非WTO法中包含的特权或履行非WTO法中包含的义务，为违反WTO法辩解。专家组和上诉机构只具有有限的职权，只有在WTO法中有提到或纳入的情况下，它们才被允许适用非WTO法。在WTO争端解决中，绝不能执行非WTO法产生的权利或义务，[20]因为这将导致减少或增加WTO涵盖协定中规定的权利和义务。至于WTO规则提到或纳入的非WTO法，由于它们与WTO法在同一时间生效，因此也没有第30条适用的空间。[21]最后，维也纳公约第30条也不宜适用于《WTO协定》与在其之后生效的其他条约的关系，其理由有二：其一，维也纳公约第30（4）条由于第30（5）条而可能不适用，因为彼此间修改WTO协定可以被认为是影响其他WTO成员方的权利，而且，根据维也纳公约第41（1）条，这种彼此间修改不符合《WTO协定》的目的和宗旨，因为它是一揽子交易。其二，第30条的适用可能会导致不同的结果，一方面，取决于加入WTO的日期；另一方面，取决于时间在后的条约生效或通过的日期。[22]那种认为时间在后的条约将仅在争端各方之间改变WTO协定而不影响到其他方的权利的观点是没有说服力的，有悖于WTO法作为一揽子承诺的观念。WTO成员方只有按照《WTO协定》第10条规定的程序才可以这样做。[23]因此，在国际法中，关于先后规则之间的冲突，后法规则的适用是有限度的。尽管在涉及那些属于有机构性联系或试图促进同样目标的条约（即形成同一制度的一部分）的冲突和重叠的规定方面，后法规则的作用最大，但是，当不同制度的条约之间出现冲突或重叠时，哪一个在时间上靠后的问题不能用来表明它们之间固有的优先顺序。[24]总之，不能机械地适用维也纳公约第30条，在WTO法与非WTO条约之间的关系上，不存在后续的关系，也不存在后法规则适用的空间。（二）特别法规则特别法的格言起源于罗马法，它是一个公认的法律解释的格言和解决规则冲突的技术。尽管很难把特别法称为一个有具体内容的规则，但是，该规则背后的理由是明确的：适用最具体的规则是为了落实各当事方的意图，并考虑案件的特殊性。从这个意义上讲，它是一种同意的表示。因此，特别法的适用把注意力指向各当事方的同意和意图，尤其适合于解决条约冲突。[25]适用特别法，可以有效地减损一般规则，这已被国际法院证实了。[26]在WTO争端解决中，专家组和上诉机构偶尔也借助特别法规则解释WTO协定。[27]但是，专家组和上诉机构仅在WTO体制内适用特别法规则，即在涵盖协定的范围内，在两个单独的协定之间或在一项协定的文书内。[28]不过，WTO体制内部的冲突主要通过条约解释得到解决，特别法只是作为解决冲突的一个有限和辅助的解释工具和最后手段。但是，对于WTO法与其他国际法之间的冲突，特别法的适用是令人怀疑的，尽管有学者主张特别法规则可适用于WTO条约与其他条约之间的关系。例如，他们认为，如果WTO条约与作为特别法的其他条约，比如多边环境协定发生冲突，该多边环境协定应优先适用。因为它们构成一项特别法，即使它们在时间上先于有关WTO协定。否则，专家组和上诉机构将永远无法适用多边环境协定，如果这意味着增加涵盖协定下的义务或减少权利的话。专家组和上诉机构本来可以适用这些协定中的法律，如果它们与争端的事项是有关的。[29]也有学者认为，在适用特别法规则时，第三方（是WTO的成员方，而不是多边环境协定的当事国）不能主张违反了WTO规则，以质疑多边环境协定的贸易措施。多边环境协定在有关事项方面显然比关贸总协定更具体。根据特别法规则，通常是假设两项协定中更具体的协定优先，即使更一般的协定时间在后，按照这种规定，每当WTO成员方签署了一项多边环境协定授权其他成员方对其实施贸易限制，WTO的规定就应该让位。签署这样的协定的WTO成员，可以很合理地被视为放弃其反对这种贸易限制的法律权利。[30]还有学者认为，WTO成员方可以缔结