地下综合管廊PPP项目的风险管理

地下综合管廊PPP项目的风险管理一、地下综合管廊PPP项目的风险类别(一)社会稳定风险1、重大项目在开展前期工作时应对社会稳定风险进行调查分析根据国家发展改革委《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资〔2012〕2492号)规定，项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。2、社会稳定风险等级重大项目社会稳定风险等级分为三级:(1)高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。(2)中险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。(3)低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。(二)项目审批风险地下综合管廊项目审批风险包含两类：1、项目PPP模式审批风险项目PPP模式审批风险，指管廊项目未经或未按照规定程序开展PPP模式准备阶段工作，如未按照规定提供或提供虚假的物有所值和财政承受能力论证/验证报告，管廊项目实施方案未经政府审批。2、项目建设审批手续风险项目建设审批手续风险，主要指新建管廊项目未经或未按照规定程序开展项目建设手续的申报及批复，如无项目可行性研究报告、节能评估、环境影响评估、用地预审、水土保持方案等。(三)土地获取风险由于地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，项目的建设必然会涉及到项目用地问题。但是，无论对于项目用地的取得方式，即应当以“招拍挂”、协议出让、划拨还是租赁方式取得;还是对于项目用地的取得主体，即由项目实施机构负责或项目公司/中选社会资本方负责取得项目土地使用权，目前PPP项目合作各方对于上述问题的认知及实操做法各异，由此便出现地下综合管廊项目如何取得土地使用权的风险问题。(四)项目融资风险1、融资交割风险由于地下综合管廊项目的投资体量、投资周期较长，并且政府采用PPP模式初衷在于减轻地方政府负债、平滑政府财政支付，所以通常地下综合管廊项目均要求社会资本具有雄厚的资信能力，保障项目能够通过各种融资渠道、方式获得足够的资金。但如项目在执行阶段，社会资本/项目公司因各种原因未完成融资交割或未按约定足额融取资金，便出现项目的融资风险，造成项目建设难以为继。2、利率及通货膨胀率变化风险此外，地下综合管廊PPP项目在进入运营期后，由于运营周期较长，在此期间会发生诸多的不确定性因素，而针对项目投融资方面，社会资本方面临的最大风险因素在于基准利率、通货膨胀变化。基准利率作为融资的衡量杠杆，如果该等指标出现较大幅度的变化，无疑会造成融资成本的增减;通货膨胀无论是在项目融资层面，还是对于投资者投资收益回收层面均产生重大影响。(五)管廊建设风险地下综合管廊PPP项目的建设风险分为两类：1、管廊适宜建设性风险管廊适宜建设性风险，是指未充分考虑管廊建设的经济可行性、社会效益可行性而径行确定项目规划选择、建设区位所带来的不确定性风险，表现在未充分考虑项目所在道路运输繁忙程度、交通流量情况、新区与老区等因素。2、管廊工程建设风险管廊工程建设风险，是指项目在建设中存在的成本或工期延误、施工技术不当、分包方违约、工程质量、工地安全、劳动争议及罢工、环境破坏等形成的风险。(六)原材料供应风险地下综合管廊项目无论是现场混凝土浇筑，还是预制件施工，均会涉及到大量钢筋、混凝土等原材料消耗，因此，在项目实施过程中会产生原材料供应风险，如原材料断货、存在质量问题等。(七)项目收益稳定性风险虽国家发展改革委、住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》对城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上确定了协商、政府定价或政府指导价三种途径，然而现实操作过程中，由于各地方政府尚未出台具备可操作性的地下综合管廊收费制度实施细则，对入廊费和运维费还未出台相应的政府定价及指导价，导致项目公司向入廊管线单位收费时无据可依，无论是采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能公平地解决该问题。地下综合管廊的建设成本及运营成本难以在地方政府及入廊管线单位之间进行合理分摊，从而导致项目收益的不稳定性，同时造成了地方政府需承担的财政补贴数额也存在不确定性。(八)管线入廊不可控风险由于地下综合管廊PPP项目的收入来源其中之一便是入廊管线单位支付的入廊费及运维费，如果无法保障现有规划内的管线入廊、缴费，在不考虑政府兜底支付的情况下就无法满足项目合理收益的投资目的。实践操作中，现有管线单位出于资金、管理、产权意识等因素考虑,缺乏入廊的积极性，甚至一些管线单位宁可绕着走,也不愿把管线纳入管廊里，由此出现了管线入廊不可控的风险。(九)项目运维质量不可控性风险由于地下综合管廊PPP项目在建设完成、通过竣工验收后，符合约定运营条件的即进入项目运营环节，一般而言，政府并不作为管廊PPP项目的实际运营主体，因此，政府一方而言，对项目的管理水平和管理能力、服务质量、设施维护是否到位、环境保护等运营事项均无法直接控制，存在运维质量不可控的风险。对于项目公司/中选社会资本而言，因由其实际负责项目的运营工作，按照约定由其负责运营维护内容的，应由其承担运营期间可能发生的不可控风险。(十)政策性基金融资及退出风险在综合管廊PPP项目实务操作中，常会利用各种政策性基金如国开基金等产业引导基金以解决项目融资困难的问题，但是，就目前出台的规范文件来看，并未明确该等政策性基金如何介入到PPP项目、基金介入PPP项目的期间及收益，更加未明确该等基金期满的退出机制。在基金进入路径和退出机制等关键环节均不明确的前提下即开展PPP项目的融资合作，无论是对于管廊PPP项目的社会资本，还是对该等政策性基金均存在不确定性，也会相应给项目带来融资上的风险。(十一)不可抗力风险1、政治不可抗力风险政治不可抗力风险，是指出现非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更(即“政府不可控的法律变更”)、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件而产生的风险。2、自然不可抗力风险自然不可抗力风险，是指出现台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害;有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件而产生的风险。二、风险分配原则(一)一般风险分配原则按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。(二)设置PPP项目合同应坚持的风险分配原则地下综合管廊PPP项目合作各方确定PPP项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保PPP项目顺利实施和实现物有所值。在设置PPP项目合同条款时，要始终遵循上述合同目的，并坚持风险分配的下列基本原则：1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力;2、承担风险的一方能够将该风险合理转移(例如通过购买相应保险);3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;4、由该方承担该风险最有效率;5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。三、具体风险的承担主体及应对（一）项目社会稳定风险的承担与应对1、风险承担主体：项目单位与项目所在地政府根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第三条规定，项目单位在开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，并且社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。同时，第五条规定，项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证、提出社会稳定风险评估报告，并且该风险评估报告作为项目审批或核准的重要依据。2、风险的应对（1）项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议，并将社会稳定风险分析作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。（2）项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分析项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定风险，判断、确定项目风险等级，提出社会稳定风险评估报告，并在报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，提供对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。（二）项目审批风险的承担及应对1、风险的承担主体：项目实施机构通常地下综合管廊项目在项目模式论证阶段，应当由项目实施机构依法编制项目实施方案，并报批财务等行政主管部门开展物有所值和财政承受能力论证/验证工作；通过验证的，应当依法报项目所在地政府审核，政府批复同意的方可采用PPP模式实施该管廊项目。另外，项目实施机构在正式开展地下综合管廊PPP项目采购阶段前，可以根据自身优势条件，更加有效率的完成项目前期建设手续的审批工作，以便于更迅速推展项目的进展。2、风险的应对项目实施机构或者其指定的主体应当依法完成地下综合管廊PPP项目的PPP模式审批手续，并根据项目实际情况完成项目前期建设手续审批等工作。（三）土地获取风险的承担及应对1、风险的承担主体：政府或项目公司/中选社会资本在地下综合管廊PPP项目实践操作中，对于如何取得项目土地使用权以及由哪方负责取得土地使用权属于PPP项目合作各方可通过谈判确认的事项，因此，该风险的承担主体因项目个性化差异可能由项目所在地政府或项目公司或中选社会资本方负责。2、风险的应对土地获取风险中最大的问题是以何种方式取得项目土地使用权，因地下综合管廊项目属于准经营性市政基础设施项目，可由项目所在地政府根据项目投资情况、项目交易架构、资产归属等因素确定项目用地的取得方式，一般建议采用划拨的方式确定项目所需的土地使用权。（四）项目融资风险的承担及应对1、风险的承担主体：项目公司/中选社会资本通常而言，在地下综合管廊PPP项目中是由项目公司负责项目建设、运营和管理所需的资金（资金范围根据双方协议约定），应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。如没有成立项目公司的，则由中选社会资本负责PPP项目的融资工作。针对于在项目合作过程中的基准利率、通货膨胀变化所带来的不确定性风险，实践操作中，通常约定该等指标变化的幅度，如果利率及通货膨胀率在约定的变化幅度内的，则由相应的项目公司/中选社会资本即管廊的建设运营单位承担；如超过约定的变化幅度的，则可由管廊的建设运营单位与政府合理分担由此产生的风险。2、风险的应对（1）项目公司/中选社会资本应积极寻找融资方介入PPP项目，探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。对于符合条件的地下综合管廊建设运营企业可通过发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。（2）政府除给予融资政策支持外，中央财政将继续通过现有渠道统筹安排资金予以支持，地方各级人民政府也应进一步加大地下综合管廊建设资金投入。省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。（五）管廊建设风险的承担及应对1、风险承担的主体（1）管廊适宜建设性风险由项目实施机构承担。由于选择合适的地点、合适的类型、合适的时间建设地下综合管廊是城市健康发展和可持续发展的重要保证，并且项目选址及其可行性均是由项目实施机构在项目前期工作中需要确定的事项，不能因项目实施机构前期确定的形成的管廊建设适宜性风险由后续成立的项目公司或中选社会资本方单方承担。（2）管廊工程建设风险由项目公司或中选社会资本承担。如项目建设属于地下综合管廊PPP项目合作范围，且由项目公司或中选社会资本方承担项目建设