对内河海事管理机制的若干思考

对内河海事管理体制问题的若干思考摘要我国历来都是一个内河航运经济比较发达的国家,在经济飞速发展的今天,内河航运经济得到了良好的发展契机,而海事管理机构承担着水上交通安全监督和防治船舶污染的职责,对于内河航运经济的发展具有举足轻重的地位和作用。尽管统一政令、统一布局、统一监管的全国水上安全监管一体化的格局基本形成，但在内河水运海事管理方面，管理机构、管理模式仍存在问题。本文将提出内河海事管理体制改革的建议如下:一是建立统一行使水上安全管理权的海事机构。二是转变政府职能,明确海事管理机构的职能定位。三是创新海事管理模式,变以海事业务分类的平行管理模式为以海事职能分类的立体管理模式。四是改变海事管理方式,完善相关运行规则,包括加快电子政务建设,实施诚信建设,推进政务公开,建立海事区域联动机制,开展水上交通综合执法,改进绩效考核机制,健全海事行政执法监督机制。关键词行政管理体制改革内河海事机构设置职能定位运行机制正文1、我国内河海事管理模式现状我国是世界上最大的海洋大国之一，同时还是世界河流最多的国家之一。在大陆海岸线以外，有着面积约338万平方公里的管辖海域。大陆海岸线和岛屿海岸线区3.2万公里，集水面积在100平方公里以上的河流有5万多条，总长度22.68万公里，总径流量约2.6亿立方米，全国通航里程11多万公里，长江、珠江、黑龙江、京杭运河根深叶茂、淮河、钱塘江等水系通航里程在100公里以上。……我国面积在1平方公里以上的天然湖泊有2800多个，总面积达8万平方公里，此外，还有数以万计的人工水库。许多湖泊与河流相通，具有较大的航运价值。海事机构是水上交通安全的主管机关，1998年国务院国办发[1998]67号文件颁布，批准了《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》，中华人民共和国船舶检验局与中华人民共和国港务监督局(交通部安全监督局)合并组建中华人民共和国海事局(交通部海事局)，隶属交通部，形成了目前我国水上交通安全管理模式，沿海海域和港口、对外开放水域和重要跨省通航内河千线和港口，由交通部设置直属海事机构实施垂直管理，实行“一水一监，一港一监”的管理体制;其他水域划分为地方管理，由省、自治区、直辖市人民政府地方海事管理机构实施管理。2、目前海事管理体质主要问题分析从狭义上说，行政管理体制是为确保国家目的实现而确定的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。所谓职能定位，是指根据某个时期内国家的政治、经济、文化、社会发展状况和形势，确定各级政府以及政府部门应当履行的职责和功能。而与权力配置直接相关的是政府的机构设置，由于政府机构是行政权力的具体承担者，所以在一级政府内部，究竟应当设置哪些机构、多少机构，应当赋予各类机构何种地位和权限，都主要由各个机构的权力配置所决定，当然，行政机构的设置还要遵循行政管理自身的规律。而职能定位、权力配置完成后，将要通过一系列的运行机制，确保行政管理机构的规范运行。研究我国的内河海事管理体制，主要也应当从海事管理职能定位、海事机构的设置以及相应的运行机制三方面来进行研究。简单地说，可以理解为“谁来做、做什么和如何做”。“谁来做”解决的是机构设置的问题，“做什么”解决的是职能定位的问题，“如何做”解决的是运行机制的问题。一、机构设置方面存在的问题海事管理机构，海事管理只是本单位若干工作职能的一部分，而且一般不是重点、不受重视。海事管理机构不具有实质的主体地位，对于海事管理方面的投入最少，工作力度就更小。第四种类型的海事管理机构，事实上就是造成了机构层次繁多、工作效率低下的情况出现。而我国现行地方海事管理机构设置所存在的最大问题在于实施条块分割的管理模式，这些地方海事管理机构大多都接受中央、地方双重领导。就对于下属的区县地方海事处而言，党、政、人事关系也属各区县领导，业务甚至于经费却归市地方海事局管。这样的双重管理体制的存在，长期以来烙印着计划经济高度集中的行政管理体制的痕迹。由于地方海事机构的人事权在地方，上级海事对下级海事的威慑力不够，下级海事机构执行上级海事机构的政策往往走样，对地方经济和部门利益有利的执行，不利的不执行，这样就很难做到政令畅通。二、职能定位方面存在的问题㈠、水上执法权分散，职能交错严重“法治统一”是我国建设法治国家的前提，“法治统一”既指要维护国家宪法、基本法律的权威，严格执行上位法优于下位法和法律保留等法律基本原则，也指在某一管理领域内，遵守或执行的相应规范是统一的，相应的管理行为是统一的。依法治国的关键在于依法行政，因此，我国行政执法的统一也是我国法治统一的重要方面。2004年，国务院发布的《依法行政实施纲要》规定:“深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索实施相对集中行政许可权，推进综合执法试点。我国内河的水上安全管理，也被船民朋友们俗称为“九龙治水”，如长江水域，航道养护等职能归航道部门船船需向其缴纳航道养护费用;水上治安管理职能由港口公安和地方水上公安共同享有，船船需向其缴纳治安管理费;进出港口的许可权由现行的海事管理机构行使，根据中央管理水域和地方管辖水域分治的原则，船船依据其进出的港口的性质，分别在国家海事机构和地方海事机构办理船舶进出港签证手续，并同时缴纳船舶港务费。如果船舶属于渔船，其捕鱼的许可证由渔政管理部门发放，并缴纳一定的费用。一般船舶发上水上交通事故，由海事管理机构调查处理，如属于渔船事故，在主航道上由海事管理部门牵头渔政配合调查处理;如果发生在非主航道上，则由渔政处理，但主航道和非主航道如何界定，并未明确;船舶发生火灾事故时，海事管理机构依据相关规定可以处理，但船舶在修造厂期间或停泊期间发生事故，部分地区的水上公安的水上消防站依据当地政府授权也可以处理;依据《安全生产法》和《港口法》等相关规定，当地政府的安全监督管理部门和港口行政部门可以管理沿岸的作业码头，但海事部门为保障船舶靠离泊的安全，也可以适当延伸管理……由以上描述可以看出，我国内河目前水上安全管理的主体较多，水上安全的执法权分散十各管理机构，且各管理机构又分别隶属十中央的交通部、农业部、安全生产监督管理局等不同部门，其主要的执法依据也分别为《安全生产法》、《渔业法》、《港口法》、《内河交通安全管理条例》等不同的法律法规，尤其是各部门的规章以及规范性文件大量存在，各管理部门的管理行为应该说有较大的矛盾或重复之处，从而造成了水上安全管理行为的不统一。应该说，这种现状与相对集中执法权和建设法治统一的国家的要求都是极不适应的，从保障内河通航安全、防止船舶污染的实际管理需要出发，它需要某一机构能综合行使水上安全管理的全部职能。㈡、管理责任主体不明晰，权责脱节问题比较突出新公共服务理论认为，政府的职能是服务，而不是“掌舵”。这种理论的核心观念是，政府应注重服务、关注社区、以人为本。借鉴这一理论，我国也提出了构建服务型政府。服务型政府突出“以民为本”、“以社会为本”，它彻底摒弃了“官本位”、“政府本位”、“以政府权力为本位”的观念，要求政府在进行行政管理的过程中，既行使权力，也要承担相应的责任，随着我国法治进程的加快，法律的整体价值取向也从“权力本位”走向了“权利本位”，在充分保障公民基本权利的同时，对政府管理部门权力的行使设定了诸多制约的内容，同时提出了“责任行政”，建设“责任政府”的要求。责任政府是服务型政府的基本内涵之一，它强调政府对其履行的义务承担责任并不得拥有其范围之外的权力。而要符合建设责任政府的要求，首要一点是必须明确管理责任的主体，而目前，我国的某些内河水上管理责任主体很不明晰，权责脱节问题比较突出，权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配。如关于渡口的管理，虽然依据《内河交通安全管理条例》当地人民政府是管理的责任主体，海事管理机构的职责是监督管理，但这两个机构之间的责任到底如何划分，海事管理监督到什么程度算是履责到位，这在实践中都很难界定清楚;再如船舶发生交通事故后，依据法规的规定，海事管理机构负责事故的调查处理，当地人民政府负责做好事故的善后工作，而在实际操作中，这样的责任分工是很不明晰的，包括事故当事人双方的调解问题等，两个部门各自的责任都很难分得清楚。而以上这些管理机构之间职能的交叉很可能导致出现“有利大家争，无利大家推”、“都管”和“都不管”的情形，这与行政管理责任主体明晰的要求是背道而驰的。十七大报告中提出要形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，这是现代行政管理系统正确组织和有效运行的重要标志。其中所说的权责一致就是要做到有权必有责，实行责权对等。确定政府和部门职权，必须明确相应的职责，健全行政问责制，强化责任追究，树立责任政府观念。三、运行体制方面存在的问题㈠、管理效率低管理的层次与管理的效率之间往往呈反比例的关系，管理层次多，管理的效率往往低。以国家海事管理机构为例共有六个层次，管理的层次传递较多，从交通部直属海事局到最基层的办事处，必然带来内部运作成本较高。另外，从行政权行使主体的成本分析来看，行政权归属主体是行政权的主导方面，其对行政权有最后的、实质意义的控制权力，行使主体只是其利用的一个工具，一种手段。因此，对归属主体而言，行政权行使主体就是一个成本，也就是说，行使主体作为一个物质实体是归属主体所投入的一个成本。行使主体作为一个成本，事实上是有消耗的，包括物质消耗，文化消耗。不言而喻，行使主体的所有消耗都必然地转移到权力归属主体身上。如果行使主体所带来的效益小，就意味着归属主体的成本大；反之，行使主体所带来的效益大，就意味着归属主体投入的成本就小。根据我国宪法的规定，权力属于人民，因此，人民是权力的归属主体，行政机关是人民管理的一个工具，我国现有的水上安全的多头管理、交叉管理，毫无疑问加重了归属主体(人民)的成本，不仅导致了较多的物质消耗(如机构膨胀、重复建设)，而且还导致了难以弥补的文化消耗，如人们对法律的不信任以及对执法公正性的怀疑等。从外部来看，必然也会带来相关的航运主体合规运作成本的增加。在现代经济学理论体系中，所谓“外部性”也称外在效应或溢出效应，主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的;如果给旁观者带来的是福利损失(成本)，可称之为“负外部性”；反之，如果给旁观者带来的是福利增加(收益)，则可称之为“正外部性”。海事机构的管理活动主要针对的是各航运经济的主体，套用“外部性”相关原理，其行为也会对航运经济主体产生影响，从成本与效益的角度而言，海事管理层次多，航运经济主体如果办理某一重大许可，很可能要历经海事机构内部逐层上报和把关，整个许可的时间将很长，同时，现行的海事管理机构，地方与中央分治，如果某一事项既涉及到地方管辖水域，又涉及到中央管辖水域的，需要经双重主体同意，总之一句话，受海事管理运行机制的影响，相关航运经济主体在合规情况下的经济行为成本也将提高，其合规操作的效率也受到影响。㈡、管理刻板航运市场经济发展是全国经济大发展的一个缩影，其主体既有国有航运企业，又有多种所有制并存的经济主体;从船舶大小来说，既有万吨级的大型船舶，又有几百吨的小型船舶;从船舶航线来说，既有纯内河航线的，又有国内江海直达航线的，还有航行于国际航线的，虽然目前海事管理机构针对不同的船型、不同的航线在管理方面有一定的差别，但总体来说，管理并没有在既保证公正，又符合各相关主体特色的情况下开展。就对于小型船舶，从目前的国情来看，验证了黑格尔的一句话“存在的，即合理的。它的存在，既解决了很多人的就业问题，也丰富了航运经济的发展，但目前海事的诸多管理标准是“一刀切”形式的，没有根据船舶的吨位大小进行合理的区别因而造成许多小型船舶很难真正达到相应的规范要求，使得小型船舶的违法行为随处可见。笔者理解为，合法是一种常态，违法应是一种异态，当违法行为成为常态时，管理机构应该重新审视其相关的管理要求了。㈢、管理手段落后“在20世纪早期设计出来的官僚制度到了20世