24-我国传统村落保护的制度研究

我国传统村落保护制度研究文章摘要：当前快速现代化、城市化背景下城乡空间争夺愈演愈烈，乡村建设用地被侵占，农民自身建房高潮迭起，虽然我国已经构建了从历史文化名镇名村保护到传统村落的自上而下的系列政策体系，但基本思想仍是将传统村落作为文物进行保护，忽略了本身的生命性、系统性，导致传统村落保护制度本身的针对性不足，传统村落的自破坏和他破坏层出不穷。本文从制度层面反思传统村落保护的根本问题，从问题入手提出传统村落保护的制度建议。关键词：传统村落保护制度制度反思制度创新ResearchontraditionalvillagesprotectionsysteminChinaAbstract:Thecontestofurban-ruralspacegrowsinintensityundercurrentrapidmodernizationandurbanization,whichistakingtheformofruralconstructionlandbeingillegallyoccupiedandthepopularityofruralself-builthousing.AlthoughChinahasadoptedseriesoftop-downapproachesaimedathistoricaltownsandvillagestotraditionalvillages,themainideaofwhichremainsregardingtraditionalvillagesasculturalrelics,ignoringitsvitalityandsystematicness.Thedefectresultsininsufficiencypertinenceoftraditionalvillageprotectionsystemandcontinualdestructionoftraditionalvillages.Inthispaper,essentialissuesoftraditionalvillagesprotectionarestudied，andstrategicproposalsoftraditionalvillagesaresuggested.Keywords:traditionalvillages,protectionsystem,systemreflection,systeminnovation我国传统村落保护制度研究一、我国传统村落保护的制度演进与复杂性分析（一）历史文化名镇名村保护单轨制阶段（1986－2011年）1、历史文化名镇名村保护的部门规章阶段（1986－2007年）我国历史文化名镇名村保护始于上世纪八十年代，1982年的《文物保护法》将历史文化名城列入不可移动文物的保护范畴，随着对历史文化名镇名村价值认识的加深以及保护形势的日益严峻，越来越多的专家学者、政府官员和社会人士呼吁加强对历史文化名镇名村的保护。1986年《国务院批转建设部、文化部请关于申请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知》（国发［1986］104号）中首次提出保护对一些文物古迹比较集中，或能较完整地体现出某一历史时期的传统风貌和民族地方的镇、村寨进行保护，自此我国的历史文化村镇保护工作正式拉开序幕，开始从村镇单体文物性建筑保护向文物建筑所处基质环境的整体保护转化，实现纪念性建筑兼顾传统平常性建筑的区域保护。2002年9月建设部发布《关于全国历史文化名镇(名村)申报评选工作的通知》（建村［2002］233号），建设系统决定在全国范围内分期分批地评选命名全国历史文化名镇和全国历史文化名村。2002年12月新修订的《文物保护法》明确提出了历史文化村镇的概念，以法律形式确立了历史文化村镇在我国遗产保护体系中的地位，并授权国务院制定具体办法（《文物保护法2002》第十四条），标志着我国历史文化村镇保护制度的正式建立，历史文化村镇保护取得突破性进展。为更好地保护历史文化名镇名村和规范保护工作，2003年起建设部和国家文物局先后颁布《中国历史文化名镇（村）评选办法》（建村[2003]199号）和《中国历史文化名镇（村）评价指标体系》（建村［2007］360号）等规范性文件，以完善相关评选机制，从省级历史文化名镇名村中选取一部分精华公布为“中国历史文化名镇名村”。2006年6月国务院公布第一批国家级非物质文化遗产名录（国发［2006］18号），由于多数非物质文化遗产源于乡村，因此文化部门从这一角度开始参与历史文化村镇的保护工作。基于历史文化名城、名镇、名村保护与建设的关系，2007年10月颁布《城乡规划法》对历史文化遗产的保护规划进行了原则规定，并在第31条第2款指出：“历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定”，即通过准用性规则1的运用，弥补了《城乡规划法》在历史文化名镇名村保护规划编制和实施上的规定不足。2、历史文化名镇名村保护的法律保障阶段（2008－2011年）2008年4月，国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令［2008］524号），使历史文化名镇名村的保护更加体系化、法制化，并正式从国家层面肯定了中国历史文化名镇名村的命名。2009年1月住房和城乡建设部、国家旅游局下发《关于开展全国特色景观旅游名镇（村）示范工作的通知》（建村［2009］3号），制订了《全国特色景观旅游名镇（村）示范导则》和《全国特色景观旅游名镇（村）示范考核办法》，旅游部门开始参与历史文化村镇的保护和开发，体现了对传统村落利用的旅游发展导向。我国不可移动文物约有40多万处，其中近7万处各级文物保护单位中，有半数以上分布在乡村，1300多处国家级非物质文化遗产和7000多项省、市、县级非物质文化遗产绝大多数分布在传统村落里。22011年2月国家出台了《非物质文化遗产法》（主席令［2011］42号），要求对属于非物质文化遗产组成部分的实物和场所进行保护，使得历史文化名镇名村的注重实体保护转向兼具传统文化的全面保护。2012年11月住房城乡建设部和国家文物局联合发布《历史文化名城名镇名村保护规划编制要求》（建规[2012]195号），对提高保护规划编制的科学性、规范性和可操作性起到一定的指导作用。1982年以来，建设部和国家文物局先后公布了六批共528个中国历史文化名镇名村，其中名镇252个、名村276个。各省、自治区、直辖市人民政府公布的1是指所指法律的内容本身没有规定人们具体的行为模式，而是可以援引或参照其它相应内容规定的规则。2周乾松.我国传统村落保护的现状问题与对策思考[N].中国建设报,2013-1-29.省级历史文化名镇名村已达529个。（二）传统村落保护双轨制阶段（2012年－迄今）2012年4月，由国家住房和城乡建设部、文化部、国家文物局、财政部联合下发《关于开展传统村落调查的通知》（建村[2012]58号），首次联合启动了中国传统村落的调查，将民国以前建村，传统建筑风貌完整、选址格局保留传统特色或非物质文化遗产活态传承的村落均列入调查对象，全国现存的具有传统性质的村落近1.2万个，少量精品的历史文化名镇名村延伸到更广范围的传统村落保护。出于保障传统村落保护资金的需要，财政部也第一次作为传统村落单位参与出台保护文件。2012年9月，四部门联合出台了《传统村落评价认定指标体系（试行）》（建村[2012]125号），成立由建筑学、民俗学、规划学、艺术学、遗产学、人类学等专家组成的专家委员会，评审《中国传统村落名录》。2012年12月中共中央和国务院下发了《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》，提出制定专门规划，启动专项工程，加大力度保护有历史文化价值和民族、地域元素的传统村落和民居，党和国家的年度1号文件第一次出现传统村落保护内容。2014年4月四部门再次联合发布《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》（建村[2014]61号），将传统村落保护政策具体化，一些传统村落大省大市也编制了相应的保护办法。目前公示的中国传统村落名录两批共1561个（2012年12月、2013年8月）。至此，我国基本形成了自上而下的传统村落保护体系，虽然仍处于部门规章的权限范围内施行状态，但保护范围逐步扩大，保护类型日益多样，保护内涵逐渐深化，保护系统日渐增强，由注重物质形态的保护转向文化空间、精神财富、生态环境的整体性、系统性保护，并进入到历史文化名镇名村和传统村落的双轨制保护阶段。二、我国传统村落保护的制度对抗我国传统村落保护面临困境的根本原因是支撑保护的动机、配套机制政策与支持破坏的动力、配套机制政策相对抗过程中差距悬殊，具体体现在宏观城市化政策背景下的传统村落整体失势和微观的文物保护、宅基地政策背景下的个体失效。（一）与城市化政策的整体对抗经济发展背景下的国家“重城轻乡”治理理念由来已久，乡村在不同的阶段为城市发展输出资源、劳动力和空间资源，当做为空间资源时，毁灭的速度加快。1、（1949－1977年）“重城轻乡”农产品攫取背景下的被动保留传统村落我国界定的传统村落产生于民国前，近现代旧中国的战争和贫弱以及新中国成立后城市为主的建设方针和构建重工业体系需要，城市通过剪刀差（低资源价格、高工业产品价格）剥夺了农民的产品，获得乡村地区提供的廉价资源和大量资金作为生产资料。这一时期城市发展的人口和空间压力较低，由于乡村地区为城市现代化支付资源和资金成本，导致乡村发展十分缓慢，传统农耕方式得到延续，并一直处于相对贫困状态，因此除自然影响外，虽然传统村落文革时期重要的乡村公共建筑局部受到一定程度的破坏，但是传统村落格局、空间形态和建筑形式遭受的人为破坏并不明显，大多数传统村落基本得到被动式的保留。2、（1978－1999年）“征地政策”空间占用背景下近郊传统村落被动毁灭与主动破坏改革开放以后，我国城市化速度加快，城市发展、产业扩张所需要的资金通过外资渠道得到缓解，人力资本通过广大农村剩余劳动力得到解决，城市人口规模和经济总量提高需要占用大量的空间资源。为获得城市建设用地拓展空间，地方政府通过征地剥夺农村的生产资料作为城市建设用地，并以开发区、城市新区的形式体现，导致城市近郊的传统村落被动式消失。由于集体土地的农民宅基地分配制度施行，这些赋予村民一定数量的用于自住用途的房屋建设用地和乡村集体土地随着城市扩张，距离城市较近的传统村落土地的市场区位价值得以体现，村民通过拆旧建新扩大建筑面积，用于外来人口出租屋或商铺，使得传统村落机体发生变异造成主动式消失。这一时期传统村落得到存留主要有两个类型:一是区位条件较好的传统村落由于具有旅游经济价值得到旅游开发而得以存留；二是区位条件较差、偏远地区的传统村落不具有空间经济价值，而具有旅游经济价值的预期较长，因此并未纳入政府或企业开发与征用视野，同时这些区域的居民相对贫困，建设量较少，使得这些传统村落得以幸存。3、（2000年－迄今）“增减挂钩制度”背景下的全域传统村落被动消失随着城市化进程，我国进行了村庄合并以及行政区划调整、土地增加挂钩政策的实施。2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发［2000］11号）文件提出，“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”为贯彻落实中央政策，国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发［2000］337号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”。对目前我国土地政策具有重要影响的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）对这一政策进行充分发挥，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2009年起，国土资源部改变土地批准和管理方式，将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划