【全面解读】财预201750、62、87号文

【全面解读】财预<2017>50、62、87号文作者简介：张盛族大连市城市建设投资集团有限公司基础设施事业部部长短短一个月，50号文一波影响还未平息，62、87号文一波又起，上至财政部门下到金融系统和城投类企业都产生了极大的震动和影响。4月26日财政部等六部委联合发布财预50号文，就加强地方融资平台融资管理及规范PPP等事项作出了相关规定，62号文对规范土地储备专向债的规定随即出台。时隔一天，最猛烈的87号文发布，就规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资做出详细要求。那么三个文件到底分别讲点啥：结合之前出台关于规范地方债务的国发<2010>19号、财预<2012>463号、新<预算法>、国发<2014>43号、财预<2016>5号、国办<2016>88号、财办<2016>94号、财预<2016>175号等文件，可以看出近期发布的三个文件本质上更多的是对近三年来的政策从执行层面的强化和对被异化政策的一次纠偏。核心在于全面堵住地方政府及其部门违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性，确保地方政府只能通过地方债形成政府债务。一、先唠唠50号文此次六部委联合发文意在结合各自权限立体化、全方位的监管地方政府债务，防止债务风险和金融风险相互交叉感染。此刻出台是在几轮摸底后对地方政府违法违规举债融资问题的一次反思和总结，内容主要针对融资平台和PPP等方式隐性举债的纠偏，而非否定模式本身，通过规范化使之达到当初设计制度的本意。正如俗语道“经是好经，只是被某些和尚念歪了”。近年来对政府官员考核指标转变了，不单纯考核GDP；雪花般文件的下发从政策上也基本建立了相对完善的体系，可为什么地方政府违法举债就屡禁不止？抛开投资拉动经济，实质上来讲还是日益增长的城镇化需求和地方财力不足之间的矛盾。所有政策都在堵不在疏，地方政府便必然自己去找出口：按住表外，就会冒出表表外；不让担保，就用回购，因此造成问题与政策相伴相生的发展。（一）规范融资平台针对融资平台，50号文重申，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”、“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”实际上早在国发<2010>19号文、财预<2012>463号文就已明确“政府办公楼、学习、医院、公园等公益资产不得注入平台公司”；43号文及新预算法也早已划清融资平台和地方政府债务界限、弱化平台背后的政府隐性担保。因此对于2015年后新成立或已转型为市场化运营的国有企业来说并无太大意义。目前，各地城投公司仍是政府相关实体，也都在完善着法人治理结构，地方政府仍将从以下方面影响城投公司信用质量：1、作为城投公司股东，地方政府可以合规的增加投资，而不是注入公益性等不便处置的资产2、地方政府或通过其设立或参股的担保公司提供间接的信用支持3、作为城投公司服务的客户，地方政府应按与城投公司签订的合同及时足额履行付款义务。（二）纠偏PPP2014年财政部和发改委先后力推PPP的初衷主要是转变基础设施和公共服务项目融资方式、发挥市场机制的决定性作用，但在实操中一开始就异化成新的融资工具，丢掉了初心：其一，撬动社会资本投资功能逐渐减弱，目前参与PPP项目的社会资本以央企和国企居多，民企相对较少。其二，一些地方政府违规出具担保函、兜底函，对项目进行回购或承诺固定收益等，显然不符合PPP风险共担、利益共享的理念。增加了地方政府性债务风险。其三，部分不规范的PPP项目形成了地方政府或有债务，导致地方政府隐性负债增加。据财政部的统计，截至今年3月末，全国PPP综合信息平台项目入库数前三位的省份是贵州、山东和新疆。可以看出财力强的地方政府不太急于推广PPP，越是财力吃紧的地方越热衷于PPP。分析PPP项目对地方政府负债的影响，需要区分项目的不同类型，如果是使用者付费充足的特许经营类项目，不涉及政府未来的支付义务，不会增加政府债务，但如果是使用者付费不足或不收费项目，政府将在PPP合同期承担确定的未来支付义务。50号文有助于社会资本合作方和资金提供方对地方政府在PPP项目中的角色和义务形成清晰稳定的预期，长期推动PPP项目健康运行。在规范PPP融资操作的同时，政府也相继出台了鼓励PPP项目资产证券化和债券融资等相关文件，比如发改办财金<2017>730号文，在资本市场端为社会资本参与PPP基础设施项目融资提供了有限的融资渠道。从内容看，50号文首次提出允许地方政府设立或参股担保公司依法依规提供担保（地方政府只承担有限责任），这已成为地方政府向企业输送信用支持的唯一合法途径。二、再聊聊62号文62号文的出台依旧是对43号文等相关文件的继承、细化和确认。再一次的“开正门、堵邪门”，开篇便言“2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。”表达保守，因为毕竟62号文针对的是专项债券。专项债券必须对应有专项收入的项目，但对于无收入的公益性城市基础设施项目是否可通过PPP或政府购买服务来实现此处并未明确。62号文一大特色便是实现专项债券与项目的严格对应，可第28条第2款“因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还”算不算又留个口子，会不会产生借新还旧的现象呢？其中，最令人惊恐的便是第32条“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，但此条并未明确否定采用政府购买服务进行一级土地整理。尚且给人留以遐想空间。三、最后谈谈87号文无论50号文还是62号文实际上都存在很多表述模糊的地方，正当本人遐想政策也许故意留了几条口子作为缓冲时，87号文便以迅雷不及掩耳之势而至。详细列举政府购买服务负面清单并首次将非金融机构的融资列入禁止范围。2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。并且只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府就有列入政府购买目录的权限，因此，政府购买服务确有日益泛滥之势。不少地方政府扩大政府购买服务的范围，把采购工程变成了采购服务，用工程代建服务、购买基础设施服务等变通方式做成了政府购买服务，变相举借债务，隐性债务风险不断积累累加。针对上述乱象，财政部87号文严肃进行了规范。在政府购买服务的范围上，财政部要求不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及对建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。就是以列举的方式，明确将有形的建设和物品的采购与无形的服务分开，将融资行为与政府的服务分开。从预算管理上，要求先有预算，然后才能购买服务，不得把政府购买服务作为增加预算支出的依据。签订购买服务合同，就当确认财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。防止以购买服务的名义增加将来政府的支出责任，增加政府的负债。并且87号文提出不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。而该文件明确了政府购买服务边界，为施工企业或社会资本参与方厘清了思路，意义重大！值得关注内容1.严格限定政府购买服务的范围严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府服务范围。2.严格规范政府购买服务预算管理先有预算，后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹，不得因政府购买服务增加预算。政府购买服务信息及预算应及时向社会公开，提高透明度（中国政府采购网）3.严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资地方政府及部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资至此，三个文件完美的从融资平台、PPP、土地储备融资、政府购买服务等方面给予全方位、立体化、无死角的规范。但治理种种乱象的规范，应该是具体问题具体分析，重堵更应重疏。保持政策的稳定性、可预测性才更有利于政策的权威性，否则一脚油门一脚刹车的政策，辛苦的是一线从业人员、更伤害的也许是政府工作人员的积极性。搞不好造成不敢作为、不懂如何作为就事与愿违了。此外，例如只能依靠地方政府土地储备专项债去解决全国土地整理问题等政策我觉得绝不会是永久的、科学的。估计不久的将来会继续出台更多号文儿，作为我们就观望着去学习吧……50号文件：以下为《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）全文：各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委、司法厅（局），中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局、证监局：2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，现就进一步规范地方政府举债融资行为有关事项通知如下：一、全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。二、切实加强融资平台公司融资管理加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不