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附件1外文翻译译文黄河流域水权制度和策略摘要：随着中国经济社会的快速发展，黄河流域水资源的供需压力变得越来越突出。对于黄河流域社会经济和农业的可持续发展，创造完善水权制度势在必行，这对提高水资源的利用效率，供需平衡和可持续的水资源利用具有关键作用。关键词：黄河流域水权制度水资源配置水价水法1.引言黄河是中国华北和西北地区最重要的水源，其年平均径流量为58亿立方米，黄河流域大多数地区属于干旱地区和半干旱区，黄河径流量仅占中国七个流域径流总量的2%。黄河为全国占地面积9%以上的地区和0.156亿人口提供水源。更重要的是，在黄河流域行政区以外，如天津和青岛也从这里取水。1`根据56年（1919年至1975年）的流域数据，花园口水文站多年平均流量为47亿立方米，年均入籍流量为55.9亿立方米。整个黄河流域年均入籍流量是58为亿立方米，水流深度为77.1公里。然而，黄河目前面临的三个严重的问题，水的资源短缺，洪涝灾难和生态环境恶化。从1972年到1998年的27年间，在黄河下游一共发生的21年的干旱，这主要是由于天然径流和水资源利用之间的不平衡造成的。随着人口的增长和经济的发展，用水量在持续增加，水资源供给与需求之间的矛盾也越来越明显，但节水灌溉技术进步甚微，其中的根本原因在于黄河水权制度中存在的结构性缺陷。因此，研究黄河流域的水权制度对有效地解决该区域水资源问题具有重大的意义2.水权制度水权即水资源产权。狭义的水权，是指部门和个人依照法律对属国家和集体所有的水资源使用的权利，即水资源使用权。一般来说，水权包括水资源所有权。中国的水法第三条规定：―集体经济组织的池塘和水库中的水资源属国家所有，法律允许进行水权交易的仅仅是指水资源的使用权‖。有关水资源水权有效配置的策略和相应的水权交易激励机制可以在文献记载中找到。建立水权制度，统一水资源立法，实施法律和法规，应用司法修补水资源有效地利用和水资源保护的漏洞是非常重要的。因此，建立有效的水权制度对合理高效配置水资源将发挥重要的作用。3.水权制度的现状及存在的问题根据《中华人民共和国水法》，黄河现行水权制度采用流域水资源许可证制度，并进行集成和分离相结合的水管理系统，水资源是根据《黄河可利用水资源配置方案》进行分配的。水权制度限制了市场机制的灵活调节作用，阻碍了水资2`源的市场交易。3.1对水的定义目前对黄河水权没有明确的界定，就水资源的所有权，管理权和使用权而言，存在诸多分歧。首先，对黄河水资源的所有权和使用权的界定模糊不清，根据《水法》，黄河的水资源属于国家所有，国家具有控制和开发黄河水资源的权利。黄河流域水资源管理和规划，由水利部黄河水利委员会等机构实施，但是沿着流域的各省水行政主管部门都对黄河水资源进行收费管理。其次，因为每一个省水行政主管部门的支出是完全或部分由政府财政偿还，在每一个省缺乏权威的水利部门来管理黄河水资源。最后，黄河水资源的使用权是模糊的，这主要体现在在黄河水权分配上。黄河流域1987年批准的可利用水资源分配方案仅仅是以年度水量分配为条件的。由国家发展计划委员会于1998年批准的―黄河年可用水资源分配和干流调水‖以及―黄河调水管理办法‖可知，黄河在未来不同年份的年度水量分配和水量流转的管理方法，仅限于省级水资源分配。3.2缺乏有效的水资源配置机制目前为止，对水资源的补偿机制尚未形成。在黄河上存在有许多水资源的消费者，水权转让涉及多个转让人和受让人，这可能引起水体的原有功能的变化对第三方的利益产生影响。例如，省际之间的水权转让可能影响黄河干流多目标项目的正常运行；支流之间的水权转让可以改变区域的水循环过程，从而影响干流的水量和水环境。近年来，黄河频繁的干旱已在工业生产、农业生产和居民生活等方面带来不可估量的损失。据有关部门的调查和分析，从1972年到1996年，黄河下游区域由于水资源短缺和干旱造成的工农业损失加起来估计有26800亿人民币（1美元=7.8元人民币，2007年二月），而以1995年的经济水平衡量，由干旱引起的年平均经济损失达1400亿人民币（1美元=7.8元人民币，3`2007年二月）。有偿使用水资源的机制尚不完善。《水法》第48条规定，对于水资源的使用应有偿付费，但是仍然缺乏详细的收费手段，征收方式，管理和利用的规定。除此之外，水资源的征费标准偏低。而水资源最高费用每吨超过12元，最低的费用仅为每吨1元，甚至用来发电（具有显著的经济效益）的水资源只有0.3–0.5美分/千瓦时。黄河水利委员只负责管理和监督国有水资源的开发利用，在市场经济的条件下，这不利于对水资源的综合管理。此外，水的价格机制不完善。价格是商品价值的货币形式，任何商品的价格取决于它的成本和稀缺。合理的水价应真实反映水的价值以及对对经济、生态、环境的影响。考虑到水资源的具有商品的共性和自有的特性，许多中国学者提出合理的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价。工程水价是指把自然水通过水泵实现供给所付出的劳动价值；资源水价是指水资源费，反应水资源的稀缺程度；环境水价由政府支付，包括废水排放和处理的费用。水价包括上述三个部分，并不表明所有的三个部分水价将被列入商业用水的价格，税收及附加费等，也是很好的措施。在中国，当前水价仅仅包括工程水价，上游的水价格低于下游水价格。例如，在1998年，黄河上游水的平均价格为0.0045元／立方米，而下游为0.04元／立方米。投资系统不同于水价格管理体系，上游的水价格不可按照下游用水价格调整。此外，城市供水成本仅补偿水净化费用而不补偿污水处理费用。其次，水的价格严重偏低。即使在干旱季节，供水价格仅为0.25美分／立方米，农业用水价格低于0.6美分／立方米。目前，水的价格只占黄河流域供水成本的30–40%，黄河源头河道的水价格1997年仅占供水成本的18%，1998年占供水成本的20%。过低的水价不仅造成水资源严重浪费，而且影响到水管理部门的职能。4最后，水价管理体制不完善。这里没有专门的水价格行政主管部门和专业的水价格操作控制的业务知识。计量设施，如测流堰和流速仪都是过时的。由于黄河水价没有监督措施，违反政策是很常见的。3.3现有水资源管理和转让制度存在的问题政府没有强制执行水量分配制度。在黄河水资源综合转让之前，每个省的实际用水量大大不同于―1987计划‖。从1989到1995，内蒙古和山东经常得到比水量分配目标更多的水量，在1991年和1992年，青海也是如此。相反，陕西，山西省，河南分配的水量比分水指标更少。实施水资源综合转让之后，这种情况并没有多大的改观。在用水高峰季节，甘肃省，宁夏和内蒙古通常得到比分配目标更多的水量。根据从2000年11月到2001年6月的取水报告，被分配到这三个省份的水量为7.058亿立方米，水资源利用系数为0.73，然而实际用水量为8.176亿立方米，导致这三个省实际平均径流量从预定目标减少3.5-13％。2001年5月和6月，在石嘴山，头道拐，潼关，实际径流量分别减少了25％，63％和18％。而三门峡和黄河小浪底的水库蓄水位也有较大幅度的下降。其结果是，河南和山东的水资源利用严重受到影响。除了水量分配问题，水资源利用的等距离变化不利于水资源的优化配置，《黄河调水管理法》规定，在每一个省份的年度用水应在雨季增加，在干旱季节等比例地减少。然而，黄河水资源在时间和空间上是不均匀的。因此，降水较少省份的取水总量超过定额标准，而降雨较多的省份拥有丰裕的水资源。在中国缺乏激励补偿机制。水是按照行政指令分配的，特别是农业用水，而其他重要的水资源利用可以忽略。近年来，一些省份呼吁用水期集中。因此，调水方案往往需要修正，这涉及到水的发电指标。由于电力传输线系统不便于调整，一些水库必须进行放水，在电力维持水量和保证电力的政策下，往往会带来了很大的经济损失。水价机制不落实，对于取水超额而对第三方利益的补偿机制仍然还未建立。53.4法律体系不完整目前，中国没有全国通用的专门的水资源保护法。现行法律对水资源保护的条款过于笼统而不适用于黄河流域。流域水资源保护机构在《水法》和《水资源防治法》中没有加强法律的特殊地位，权利和义务。虽然有控制入河污染物总量和河流污染排放点的规定，但如何将它们应用到实际，还没有具体的法律和制度规定。现在黄河流域水利工程供水价格仍然按照国务院于1985年颁布的―检查、测量、收集和管理”的方法执行，在这里却显得十分滞后。全国统一的水资源费征收办法尚未公布。一些成熟的管理方式和方法，如建立水权排污交易市场，还未在法律中及时体现。在宁夏和内蒙古的水权交易中暴露出了水权立法缺陷的问题。4.水权制度的战略措施制度的创新能使净收益超过预期的成本。黄河水权制度的创新应将政府与市场的优势相结合，为黄河水资源利用的宏观领域提供一个明确和清晰的法律政策环境；同时建立一套微观领域约束和激励的机制体系。4.1明晰水权清晰水权的目的是提高水资源利用效率。首先，一个完整的水权概念应建立在法律的基础上，包括水资源的所有权，使用权和转让权等等。其次，水权的主体应该明确。在中国，水资源所有权的主体是国家，其权利是由中央政府实施的。水资源使用权主体可以是实体企业，事业单位或个人。然后使水资源的产权制度的建立实现所有权和使用权的分离，这将有利于水权转让和水资源的优化配置。清晰划分流域机构、地方政府和水行政主管部门的权利，计划和协调水权，使他们不要变成行使水权的主体。6`4.2完善水权市场和提高水资源配置效率水市场是通过水量的购买和出售促使水资源优化配置的经济手段，这是充分发挥水资源效益和解决国家或区域水资源稀缺的有效办法。4.2.1中国的“准市场”在中国，水市场受到诸多因素的制约。首先，水资源的转移受到时空条件的限制。在黄河流域，水资源的需求总量常常超过了水的供应总量。据悉，黄河天然径流量为58亿立方米，而可利用的水量为36亿立方米，预计2030年将达到73.4亿立方米。其次，水的各种使用中，只有能产生效益的那部分水资源才可以进入市场，如发电用水，但黄河90%的水资源是用于农业灌溉。第三，水资源价格不能由市场单独决定。政府作为黄河水市场的监管机构，对水价进行控制和管理是很有必要的。最后，水资源开发利用的有许多工作要做，要结合当地社会经济的发展，不同区域的不平等竞争等因素适量合理利用。4.2.2国外经验首先，全球的水资源供应和管理已进行了私有化。智利对水资源和水利设施的管理已采取了最彻底的私有化，水利工程的管理转移到用水协会，城市供水也被私有化。这不仅改善了城市和农业用水的用水效率，同时也降低了政府的财政补贴。其次，水权转让的规范化。水权出让的经济主体应该受到补偿，使得水资源的利用从低效益向高效益用水行业转移。作为私有财产，美国水权转让程序是类似于房地产，是要进行批准，发布和有偿转让的过程。在美国西部存在水银行，水银行将水权分成几部分，根据年来水量和水权管理的股份制形式，出台一系列的立法活动，消除水权转让过程中的法律制度障碍，保证水权交易的成功和水权交易的良好发展。第三，充分发挥水用者户协会和水权交易咨询公司等机构的作用，以有利开展水资源政策的改革。在澳大利亚，国家的每一个州政府都负责流域管理，最后组建灌溉协会或供水公司。流域水务部门7`公布年度用水报告和测量计算水价格的结果，以及传播与水权制度相关的信息，使公众能够真正参与到水管理行列中来。第四，要保护水环境。水权交易可能会对第三方和环境产生负面影响，因此，应该加强对环境保护的力度。例如，在墨西哥，就必须对非农业用水的水质进行清晰的授权，如果对生态系统造成破坏，如地下水的过度开采和对环境的其他影响，政府应限制其对水资源的利用。4.2.3水市场体系水权交易市场应至少包括以下要素：黄河水权交易的主体；具有流域水资源使用权的客体和交易对象；交易方式，国家转移一些黄河流域的水资源使用权到水用户，然后用水户结合用水产生经济效益最大化的原则决定是自己使用水权还是进行转让水权。同时，为了保证水权交易市场的成功，政府需要建立统一的管理机构来监督和管理水资源使用和水权交易。水权市场的基本结构如下：首先，政府应先确定用水总量