中美纺织品贸易的法律分析及企业对策

中美纺织品贸易的法律分析及企业对策网站来源：=33日期：2006-5-182005年，在中国跃居世界第三大贸易国并成为遭到反倾销调查最多的国家之时，在全球纺织品贸易一体化还不到半年的时间里,美国开始频繁使用中国入世法律文件中的“纺织品特殊保障”条款[1]，对我纺织品出口进行设限，这无疑已成为中美两国甚至全世界关注的焦点。中国政府和业界对美国的做法表示强烈反对，认为其不符合世贸组织有关文件的规定，更与纺织品一体化的趋势背道而驰，违反了世界贸易组织的宗旨和美国自己倡导的自由贸易原则。虽然中美双方正在就纺织品问题进行磋商，但不管最终谈判的结果如何，部分类别产品的出口受到限制已成不争事实。因此，在愤怒之余，我们是否应该冷静下来，认真思考应对策略，对相关法律进行深入研究，从而做到从容、有效地应对贸易摩擦。本文旨在通过分析美国对我纺织品设限的法律依据和过程，探求中美纺织品贸易争端的应对之策。一、美国针对我国“特保”条款立法情况（一）中国入世文件中有关“特保”的条款。在中国的入世法律文件中有两个“特保”条款，一是《中国加入议定书》第16条的“特定产品过渡性保障机制”（TransitionalProduct-SpecificSafeguardMechanism），该条款的适用应在自中国加入之日后12年终止，《中国加入工作组报告书》245-250段对该条款进行了说明；二是《中国加入工作组报告书》第242段，该段条文是有关WTO其他成员国对中国纺织品采取保障措施的规定，该条款将适用至2008年12月31日。《中国加入工作组报告书》242段(g)规定：不得根据本规定和议定书(草案)第16条的规定对同一产品同时适用措施。因此，我们可以预见，虽然第16条也同样适用于纺织品，但由于其实施较242段严格，在2008年12月31日前，美国是不会使用该条款对我纺织品进行限制的。（二）美国与中国入世“特保”条款有关的国内立法。与中国入世“特保”条款的相关内容基本都以不同形式体现在美国国内立法或相关规定中。虽然中国入世文件中两个“特保”条款经常被混淆，但在美国国内立法中对它们却有十分明确的界定。1、立法依据众所周知，美国的保障措施法律就是《1974年贸易法》（TradeActof1974）中的“201条款”。中国入世后，美国专门针对《中国加入议定书》第16条进行了国内立法。1999年，中美签署关于中国加入WTO协议后不久，美国就制定了《2000美中关系法》(U.S.-ChinaRelationsActof2000)。为执行中美协议，美国总统布什于2002年10月10日签署了《永久性正常贸易关系法》（PermanentNormalTradeRelations,PNTR）。该法对《1974年贸易法》进行了修改，增加了421和422条款，规定了当中国产品造成市场扰乱和贸易转移时的调查规则。而关于《中国加入工作组报告》第242段，美国并未进行专门立法，只是根据1956年农业法（修订版）第204段和1972年3月3日11651号执行令（修订），由美国纺织品协议执行委员会（CommitteeforImplementationofTextileAgreements,CITA）于2003年5月21日颁布了《关于受理公众对从中国进口纺织服装采取保障措施申请的程序》，2003年8月，该委员会又对上述程序制定了补充规则。2、实施机构“421、422条款”的调查是由美国国际贸易委员会（ITC）和美国贸易代表办公室（USTR）来共同完成，而纺织品特殊保障措施的调查则由CITA负责。CITA成立于1972年3月，是一个由美国商务部、国务院、劳工部、财政部和美国贸易代表办公室等构成的跨部门机构，商务部主管纺织服装产业的副部长担任该委员会主席。3、实施程序ITC受理申诉方有关“421、422条款”的申请调查，在经过委员会表决后，如果作出肯定性裁决，在20天内要向总统和USTR提交具体实施意见；USTR在55天内负责根据ITC的裁决向总统提出建议。在此期间，应举办听证会，听取各利害关系方的意见，并与中国政府进行磋商。如果磋商未达成使双方满意的结果，总统应在申诉提起之日起150天内做出进口限制的决定，除非总统认为该做法不符合美国的国家经济利益或有损于美国的国家安全。进口限制的决定在15日内生效。由此不难看出，美国总统在该条款的实施过程中具有很大的自由裁量权，程序也相对复杂。相反，纺织品“特保”调查的程序就比较简单。在美国国内产业提出调查后，CITA在15天内决定是否接受申请；立案后，利害关系方有30天的公众评论期；公众评论期结束后，CITA应在60天内做出裁决；如CITA做出肯定性裁决，将正式提出与中国进行磋商。与此同时，受调查的纺织品将被控制在不超过提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5％(羊毛产品类别为6％)的水平。如在90天磋商期内，未能达成双方满意的解决办法，则磋商将继续进行，美国将继续对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行限制。4、实施条件根据“201条款”的规定，美国必须证明某种产品的增长对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害(SeriousInjury)或严重损害威胁(ThreatofSeriousInjury)，该增长是导致上述结果的直接原因（SubstantialCause），并要证明存在因果关系，方可对该产品实施保障措施。与“201条款”相比，“421条款”的实施门槛已经低了很多，比如首次使用了“市场扰乱”2的概念。根据《中国加入议定书》第16条第4款的规定，“市场扰乱”是构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害（MaterialInjury）或实质损害威胁（ThreatofMaterialInjury）的一个重要原因(SignificantCause)3。可以看出，这里面的措词发生了很大变化，“严重损害”被“实质性损害”所代替，“直接原因”变成了“重要原因”，而且无需证明进口增长与损害之间存在因果关系。而反观纺织品“特保”条款的启动条件，就变得更加容易了。《中国加入工作组报告》第242段规定：如一WTO成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起，由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱。在该段中居然连“实质性损害”都未提及，只是要求请求进行磋商的成员在提出磋商请求时，应向中国提供关于磋商请求的原因和理由的详细事实声明，并附提出磋商请求成员认为能够证明下列内容的现行数据：(1)市场扰乱的存在或威胁4；及(2)在该市场扰乱中原产于中国产品的作用。综上所述，由于对某些概念的解释存在许多令人质疑的模糊空间，从而就注定了“特保”条款从一开始就充满争议，这也造成了某些成员国在使用“特保”条款的时候具有很大的“自由裁量权”，“特保”条款被滥用的趋势值得我们高度重视。二、美国对华纺织品设限过程回顾实际上，美国的做法我们并不陌生。2003年11月，美国对我国的针织布（222类）、袍服（350/650类）和胸衣（349/649类）三类纺织品的出口进行限制；2004年10月，美国又对我国的袜类(332类、432类和部分632类)产品进行设限。也许美国的第一次设限没有引起我们足够的重视，但我们确实没有料到在全球纺织品配额一体化之前，从2004年10月开始，美国纺织品产业界以“市场扰乱威胁”为由先后对我13类纺织品提出设限申请（见下表）。产品名称类别2003年自中国进口金额（美元）棉制、毛制、化纤制袜子332/432/6329118万棉制裤子347/82.8亿化纤制裤子647/82.97亿棉制针织衬衫338/91.98亿化纤制针织衬衫638/91.88亿棉及化纤制男式梭织衬衫340/6401.36亿棉及化纤制内衣352/6521.2亿精梳棉纱301451万其它合纤长丝织物620657万毛制男裤4471398.4万针织布2224287.1万（申请重新设限）棉及化纤制袍服350/6501.99亿（申请重新设限）棉及化纤制胸衣349/6494.2亿（申请重新设限）当时国内业界普遍感到惊讶、困惑，认为美国对尚处在配额保护中的产品提起“特保”申请，简直是无稽之谈。但经过分析我们会发现，这是美国利用中国入世法律文件中的相关规定，先发制人的结果。虽然由于美国纺织品服装进口商协会（USA－ITA）的起诉，美国国际贸易法院（CIT）于2004年12月30日颁布临时禁令，禁止CITA受理新的以“市场扰乱威胁”为由的设限申请或对已受理的基于“市场扰乱威胁”的申请采取进一步措施，但“特保”阴霾却始终没有散去。因为CITA于今年1月26日就CIT下达的临时禁令向美国联邦巡回上诉法院（CAFC）正式提出上诉，同时提出快速考虑其上诉申请的请求，CAFC于2月14日签发命令，同意加速审理CITA提出的上诉。4月27日，CAFC做出裁定，宣布解除临时禁令，这就等于给CITA的“特保”调查开了绿灯。以下是美国今年对我纺织品进行“特保”调查的情况：1、4月4日，美纺织品协议执行委员会(CITA)宣布，根据一季度初步进口统计数据，对我2005年1月1日刚刚解除配额限制的棉织衬衫和上衣（338/339类）、棉制长裤（347/348类）、纯棉和人造纤维内衣裤（352/652类）等三种纺织品决定启动“特保”调查。2、4月6日，美国纺织服装生产商协会针对中国纺织品提出7起“特保”申请，具体产品为：棉及人造纤维非针织衬衫（340/640类）、棉及人造纤维毛衣（345/645/646类）、棉及人造纤维胸衣（349/649类）、棉及人造纤维睡衣（350/650类）、其他人造长纤维织物（620类）、人造纤维针织衬衫（638/639类）、人造纤维裤子（647/648类）。3、5月23日，CITA提出与中国进行磋商，并开始对棉织衬衫和上衣（338/339类）、棉制长裤（347/348类）、纯棉和人造纤维内衣裤（352/652类）等3类纺织品进行配额限制。4、5月26日，CITA提出与中国进行磋商，并开始对精梳棉纱（301类）、棉及人造纤维非针织衬衫（340/640类）人造纤维针织衬衫（638/639类）、人造纤维裤子（647/648类）等4类纺织品进行配额限制。5、5月31日，美国纺织品产业界对从我国进口的窗帘（部分369/666类）提请“特保”调查申请。需要说明的是，在临时禁令解除后，CITA就发布公告宣布调整部分类别产品的公众评论时间，即在去年CIT下达临时禁令前已完成公众评论的，无需重复该程序；公众评论未结束的要继续进行，原来的评论期有效，这就是为什么有些类别的公众评论期与正常期限不一致的原因。三、美国对华纺织品设限理由解析美国对我纺织品的关注由来已久。中国入世后，美国业界就一直在对这方面进行跟踪，收集相关信息，并定期公布监控报告。任何事情的发生都是有起因的，我们不妨了解以下美国业界提出的理由，这也许会对我们今后的应对工作有所帮助。1、中国的纺织服装生产能力在不断扩大美国业界认为，在过去的四年里，中国大量采购纺织服装机械，其中对某些纺机的购买数量已达到该产品全球产量的2/3以上（如宽幅织布机）。据我国官方统计显示，2001年以来中国对纺织服装行业的投资已达212亿美元，中国服装产量从2000年的69亿件增长到2003年的103亿件，累计增幅达50％。按照联合国国际贸易委员会（ITC）的解释，世界纺织工业的规模和能力可以通过工厂纤维消费量、纺纱和织布产量以及对新生产设备的投资等方面来衡量。在过去二十年里，世界纺纱织布的生产中心已从发达国家转移到了发展中国家，其中以亚洲的发展脚步最为强劲，中国在此方面最为突出。中国纺纱织布产能的增长将带动其下游纺织产品出口的强烈需求。中国纺织工厂纤维消费量远远超过其它任何发展中国家，2001年中国独占世界纤维消费总量的29%（