举报人法律保护的实证研究

举报人法律保护的实证研究[摘要]实证研究发现我国举报人的处境比较尴尬。在与检察机关的纠葛中，举报人处于比较弱势的地位，一些基本的权利得不到保障，严重影响了举报人的生存状态。举报人的人权保障本身就是检察机关执法中的重要任务，检察机关自身需要对如何保护举报人做出更多反思和制度改进。2006年4月3日，四川省武胜县工商局党组书记龚远明在自家门前遭3名陌生男子砍杀，脚筋和耳后动脉都被砍断，生命垂危。这个因实名举报腐败事件遭到威胁和报复的案件，经媒体报道后，引起了广泛的关注。1因为它发生的背景是，长期以来，举报人受到打击报复的事件层出不穷，举报人的保护问题已经成为社会关注的一个焦点。君不见，“慕马案”的举报人周伟举报后连遭劳动教养和开除党籍，并最终因劳教期间倍受折磨而疾病缠身，撒手人寰;程维高落马后，举报人郭光允仍然受到死亡威胁;吕净一举报河南省平顶山市政法委书记李长河，结果先是被免职，接着以“涉嫌挪用公款”的理由遭拘留，最后又遭凶手行刺造成重伤，妻子则被刺身亡;屡屡受到打击的举报人李文娟，即使在中央电视台《新闻调查》栏目介入后，依然被调离原工作岗位，并时常受到威胁……一桩桩案例不断披露着我国举报人的命运。而2006年的几起举报人受到打击报复的案件，更使这个问题进入了公众的视野。据最高人民检察院(以下简称“高检”)统计，从上世纪90年代开始，全国每年发生的对证人、举报人报复致残、致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1200多件。1我国《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》以及中纪委、高检有关规定中都有保护举报人的法律法规，为何举报人仍然屡屡受到打击和报复?对此，学界已经有不少的研究，在关于举报人的保护方面也有很多建议。但是，如果没有深入到问题的中心，从微观层面细致地考察实践中举报制度的运行情况，我们很难以通过宏大叙事而得出令人信服的结论。笔者认为，在提出“怎么办”之前，我们应该首先知道“是什么”，以及“真的是这样的吗”?诚如强世功所言的，“真正构成范式进步的恰恰是一种社会学的法律观取代政治学的法律观，用行动中的法律观取代书本上的法律观。”2因此，本文的研究，将从实证的角度切入，以检察机关和举报人之间的微妙关系为经纬，展开关于举报人保护制度的分析，剖析当下检察举报制度的困境及其症结，并试图在法律层面上寻找可能的出路。一、举报人对于检察工作的贡献《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这是关于举报人权利的宪法性规定。我国《刑事诉讼法》第八十四条第一款规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实和犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”我国检察机关作为可以接受举报的主要机关之一，有权接受公民和国家机关、团体、企事业单位以及其他人士，对国家工作人员以及国家机关工作人员贪污、贿赂、渎职等职务犯罪行为的检举、控告。举报职务犯罪法律关系的主体包括举报人和受理举报的检察机关。在我国，举报职务犯罪工作，是检察机关检察业务的重要组成部分，是检察机关密切联系群众，依靠群众，把依法查办职务犯罪的专门工作与群众路线相结合，把专门机关的法律监督与群众的民主监督相结合的一种有效形式。而广大的举报人，则是检察机关开展工作的坚实土壤。举报人的存在久已有之，但正式进入检察机关的视野，则是源于建国之后。但是，在相当长的一段时间里，举报成为政治斗争的工具，在特定的历史时期成为人们谈之色变的手段。“文革”以后，我国检察工作才正式进入了正规，打击职务犯罪的工作也开始更多地宣传举报人的重要作用。在1980年的高检工作报告中，我们就看到了举报人的身影。据统计，1980年全国各级检察机关上半年共受理群众来信来访68.4万多件次，其中接待来访10.3万多人次。这些信访，由检察机关自行处理的共4.9万多件。高检认为，通过信访工作，及时了解社会动态和人民群众反映，更重要的是，“从中提供直接受理案件的来源和线索，揭发了坏人坏事，纠正了冤假错案。”因为举报人“揭发了坏人坏事”，而不再成为政治斗争的工具，从此以后，群众举报便频繁出现在高检的工作报告中。笔者检索了高检历年工作报告，发现举报成绩斐然：表1：最高人民检察院对历年举报线索的统计1工作报告时间受理举报线索数量其中初查和立案侦查数备注1981年16.8万件16个省、市、自治区的不完全统计1987年7.8万多件49557件限于经济犯罪线索1990年604800件1992年142597件1993年73万件立案侦查15万多件1988年以来1994年12万多件56491件1993年9月至12月1995年18万多件初查9.3万件，从中立案侦查4.9万件贪污贿赂等经济犯罪线索1996年初查116658件1997年297175件初查164642件1998年180余万件初查686347件，立案侦查268710件五年(1993～1997)数据2000年初查举报线索121394件举报人对于检察机关的职务犯罪侦查有多大的贡献?《人民日报》曾经作过报道：“据统计，检察机关立案侦查的案件，80%以上的线索来自群众举报。”1而《法制日报》也曾经报道，“1998年以来，厦门市检察机关查办的案件中有七到八成的案件是来源于举报线索。2001年厦门市检察机关查办的80起自侦案件中，就有63起是来源于举报。”2笔者在新华网以及各地检察机关的网站获取的有关举报的立案数占全部立案数比例，可以作为参照。例如，上海市检察院2005年统计，近年来，该市检察机关直接从举报线索中立案侦查各类职务犯罪案件一直占立案总数的50%左右，还不包括群众向纪检部门举报后再移送过来的案件和检察机关从举报线索中挖出的案中案。厦门市检察院1998年以来查办的案件中，有75%来源于举报，2001年的自侦案件中又上升到78.8%;1999年1月至2000年6月，江苏省检察机关统计的大要案80%以上来源于群众举报;吉林省检察院2005年是50%以上，海南省检察院2005年是67.1%，广西省检察院2004年是70%，河南省检察院2005统计的数字是72%，郑州市检察院1988～2005年是80%，而张掖市检察院2003年更是高达95%。如果这些网上的报道还不够权威的话，还是让我们看看高检的工作报告吧。1982年的工作报告指出，“……检举的越来越多，……敢于同犯罪分子作斗争的人日渐增多。”1987年的工作报告表明，“人民群众检举揭发的经济犯罪线索越来越多。”1989年的工作报告指出：“群众举报，为检察机关提供了大量有价值的案件线索，有力地加强了检察机关开展反贪污、受贿犯罪斗争的群众基础，也推动了受理控告、申诉的工作。目前，举报工作开始形成了一定的声势，初步显示了它的威力。实践证明，举报工作的效果是很好的，一方面，为人民群众行使控告、申诉权利创造了方便条件;另一方面，给检察机关依靠群众打击贪污、受贿犯罪开辟了一个有效途径。”1990年的工作报告指出：“举报工作是检察机关走群众路线的好形式。……群众举报已成为检察机关侦查线索的主要来源之一。”1992年的工作报告指出：“群众举报发挥了举足轻重的作用。全国立案侦查的贪污贿赂罪案，来自举报的占60%以上。”1993年的工作报告显示：“举报线索已经成为侦查案件的主要来源。”1995年的工作报告指出，上年度举报的贪污贿赂等经济犯罪线索占已立案的经济犯罪案件总数的81%，因此认为举报“充分显示了人民群众在反腐败斗争中的巨大作用。”1997年的工作报告指出，“这些年举报一直占查办的贪污贿赂等职务犯罪案件线索来源的70%以上。”1998年，最高人民检察院在新闻发布会上披露，检察机关立案侦查的案件，80%多的线索来自群众举报。2000年的工作报告也明确指出：“检察机关查办的职务犯罪案件中70%来自举报。”从这些翔实的数据以及高检的总结性意见可以看出，举报已经成为检察机关自侦案件的主要线索来源，发挥着举足轻重的作用，而且完全得到了检察机关的一致认同。举报人对于检察工作的贡献，还可以从检察机关的实际工作成绩中看出来。据《人民日报》报道，自1988年广东省深圳市人民检察院创建全国第一个举报中心以来的10年内，全国各级检察机关的举报中心共受理群众举报国家工作人员贪污线索85.1万件，贿赂线索39.5万件，挪用公款线索13.9万件，国家机关工作人员渎职线索4.8万件，侵犯公民民主权利线索4.1万件，共计147.4万件。初查属管辖范围内的举报线索102.5万件，立案侦查64.2万件，其中贪污、贿赂案件35.9万件。举报形成了强大的社会压力，促使众多犯罪嫌疑人投案自首。1在1993年的高检工作报告中，我们可以发现这样振奋人心的事情：“1989年8月15日，高检院会同高法院发布了《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》。在《通告》规定的两个半月内，群众举报贪污贿赂等经济犯罪线索133765件，有36000多名贪污贿赂犯罪分子到检察机关投案自首。”举报成为了高检发动“反腐人民战争”的最强烈回应方式。群众举报不仅直接导致了很多大案要案的侦破，而且造成的强大压力也促使很多贪污腐败分子投案自首，减轻了检察机关的工作压力，并为检察机关的工作成绩做出了巨大的贡献。根据2006年高检的工作报告，2005年全国检察机关共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的国家工作人员41447人。其中涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员8490人;涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2799人，其中厅局级196人、省部级8人;金融、教育、医疗、电力、土地、交通等行业和领域涉嫌犯罪的人员7805人;私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9117人;侦查贪污、挪用公共财产的农村基层组织人员1931人。如此突出的反腐成就，如果有六到八成的贡献来自举报人，举报人的作用可想而知了。黑龙江省哈尔滨国贸城特大经济案件中，以举报人于新华一人之功，就挽回直接经济损失7000万元。2最近披露的举报人李文娟，原为辽宁省鞍山市国税局的一名公务员，在举报鞍山市国税局存在人为地少征国家巨额税款等违法和违规行为后，鞍山市国税收入发生显著的变化，2001年底，鞍山市全市国税收入33.7亿元，举报后，2005年国税收入115亿元。正是李文娟揭发了该市存在的国税征收的巨大漏洞，使国家税收没有继续流失，举报人李文娟功不可没。二、检察机关对举报人的安全保护既然举报人对于检察机关的工作贡献巨大，检察机关该如何保护举报人呢?我国的宪法、法律以及部门规章中，都有保护举报人的具体规定。《中华人民共和国宪法》第四十一条不仅规定了公民的举报和检举权利，而且规定了有关国家机关的义务，必须“查清事实，负责处理”;并且要保护举报人的权利，即不得被压制、报复。《刑法》和《刑事诉讼法》则分别规定了保护举报人的实体性规则和程序性规则。我国《刑法》第二百五十四条规定的报复陷害罪以及该法第二百五十五条规定的打击报复举报人罪，都对打击报复举报人规定了刑事制裁措施。《刑事诉讼法》第四十九条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。”也适用于举报人。1988年以来，检察机关为了鼓励群众举报各种职务犯罪分子，在各级检察院建立了举报中心，制定各项举报保护制度，为广大人民群众行使举报权利提供了便利的途径和渠道，极大地推动了举报职务犯罪工作的深入开展。1991年，最高人民检察院发布了《关于保护公民举报权利的规定》，以更为详尽的条文，对如何保护举报人做出了规定。该规定对于举报人的身份保密，列举了七条措施：受理举报应在固定场所进行，专人接谈，无关人员不得接待、旁听和询问;举报信件的收发、拆阅、登记、转办、保管和当面或电话举报的接待、接听、记录、录音等工作，应建立健全责任制，严防泄露或遗失举报