事业单位改制的法律分析

事业单位改制法律分析大成律师事务所钱正清一、现状一般认为，事业单位是与机关法人、企业法人、社会团体法人并立的法人类型①②，属于公益法人，这一点在理论上也基本取得了共识。但并非在事业单位的法律属性认识上不存在任何问题。一是现有事业单位的法律属性模糊不清，造成了政事不分、事企不分。如现有事业单位中的一部分享有行政权利、具有行政职能，在法律性质上应当属于机关法人；一部分从事生产经营活动、具有营利性，在法律性质上应当属于企业法人；还有一部分从事社会公益活动、从属于行政机关、不具有营利能力的事业单位法人。二是公益法人的性质和治理缺乏在法律依据，导致了公益法人治理以及其法律权利义务上的空白。如事业单位在现有法律理论框架下是私法人还是公法人。现有事业单位既有具有私法人性质的企业法人，也有属于公法人性质的机关法人，但问题是纯为公益法人性质的事业单位是公法人还是私法人，这一点在认识上存在分歧。从现状看，现有事业单位中以公益为目的设立、且从事着社会公益性的活动的很难从传统法人分类中进行定位，如民办学校等民办非营利性机构。对事业单位进行改革一方面就是要理清事业单位的法律属性、建立并完善事业单位的法人治理结构，另一方面也是社会主义市场经济体制的客观要求。事业单位作为计划经济体制下建立和发展起来的社会主体，与逐步建立的社会主义市场经济体制还有许多不适应的地方，政事职责不分，社会化程度不高，财政负担沉重，以及缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，发展和需要有所脱节，内设机构臃肿、人员结构不合理等问题，还比较普遍地存在。同时，在事业单位机构编制管理工作中，还存在着多差别审批、盲目发展、缺乏宏观规划的现象。这不仅降低了事业单位的活力和效益，使之难以很好地承担起自身的职责，而且加重了主管部门的管理负担，不利于政府职能的转变。为此，要把事业单位机构改革提到重要的日程。二、事业单位改革方式目前对事业单位改革的思路探讨主要集中在如下方面：一是分类改革。对于事业单位改革分类进行，各界存在基本共识，但是在具体类型划分和分类后改革方向的认识上存在分歧。如山东省出台的《关于推进事业单位改革的意见》，对现有事业单位区分为行政支持类、社会公益类、经营开发服务类三种类型③；而浙江绍兴在改革中将事业单位分为生产经营型、社会中介型、技术服务型、行政执法型、公益性事业型五类④；等等⑤。二是撤销、重组、出售、企业化改制、股份合作、行政化等都是不同类型事业单位改革中备选的模式。如国家改革发展委员会有关负责人在介绍事业单位改革的总的调整思路时指出⑥，现有事业单位能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销；目前已从事大量市场经营活动、企业色彩比较浓重的和公益性事务较少、可以改制为企业的，应明确转变为企业；其服务与市场经营活动密切相关、承担着沟通协调职能的，应明确转变为市场中介组织；对现有由国家财政全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合，将其减少到最必要的限度；不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者；目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。三是法人治理结构应发生变化。事业单位改革后，无论是改制为企业还是继续作为公益性的事业单位而存在，都将建立新型的法人治理结构。四是人事劳动制度要重新确立。对于改革后继续存续的事业单位，要建立竞争性的劳动人事制度、有效的激励和约束制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。三、事业单位改革与国有企业改革比较事业单位改革作为改革开放事业的又一历史性重大步骤，与正在进行的国有企业改革在法律上既有相同之处，又存在着区别。（一）相同点无论事业单位改革还是国有企业改革都是为了解放生产力、发展生产力，改革经济基础和上层建筑中制约生产力发展的因素，使其适应生产力发展的需要，这是改革政策的逻辑起点。“转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，是国有企业改革作为经济体制改革重要内容之一的应有之义；“深化行政管理体制改革”、“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”是事业单位改革作为政治体制改革的重要组成部分的指导性目标。中共十四大将社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标，这标志着社会主义市场经济理论的初步形成。实行市场经济要求作为市场主体的企业是具有自身经济利益的独立的经济实体，它以利润的最大化为直接目的，能够根据市场价格提供的信号决定自身的经营方针和方向，在市场竞争中承担优胜劣汰的后果。与此同时，权力集中、机构臃肿、政事不分、效率低下的行政管理体制不能保障经济体制改革的深化进行，阻碍着市场经济的发展，政治体制改革作为改革进程中不可缺少的组成部分，对其中的事业单位进行改革是政治体制改革的应有内容。因此，无论是国有企业改革还是事业单位改革都是市场经济的必然要求。计划经济体制下的政府运用指令性计划，直接掌握、控制人财物资源，权利主要集中在政府各级行政部门，所有经济活动都在计划规定的范围内进行，国有企业是政府的工厂，事业单位既是政府的工厂，还是政府的直接指挥命令下的社会组织和与政府难以区分的政策制定者或者政策的执行者，其弊端早已显现。一是政企不分、政事不分，政府对企业统得过多过死、事业单位完全附属于政府；二是忽视商品生产、价值规律和市场作用、社会公益的供求规律；三是分配中的平均主义严重；四是经济形式、经营方式单一化。国有企业改革和事业单位改革都是要通过改革分别使企业和事业单位独立于政府而成为真正意义上的社会活动主体，同时使政府不得不转变职能。无论是国有企业改革还是事业单位改革，都涉及到巨额的财产处置、大量的债权债务关系转移、数千万人员的工作调整与安置，是社会财富和权利义务的再分配，改革的深度、力度、范围都是不言而喻的，稍有不慎，便会影响到社会的稳定。因此，对国有企业和事业单位改革都应当在进行深入细致的调查研究的基础上，设计出一系列周全、稳妥、公平、合法的改革方案。以实现在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。同时，提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。二者都源于政策且都应止于法律，无论是国有企业改革还是事业单位改革都是以政策为先导，再经过一段时间的实践检验后，纳入法律调整范围的。（二）不同点1.从改革的法律依据看。具体地说，1988年开始施行的《全民所有制工业企业法》、1994年开始施行的《公司法》、2003年开始施行的《中小企业促进法》以及《破产法》、《劳动法》、《工会法》和1992年发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、1991年发布的《国有资产评估管理办法》（2001年《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》对前者进行了重大改革）、《国有企业监事会暂行条例》、1998年发布的《企业国有产权登记管理办法》，2003年的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》、《关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知》、《关于规范国有企业改制工作的意见》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规和部委规章是国有企业改革的法律依据，上述对国有企业的法律属性、资产评估办法、人员分流安置与补偿办法、国有资产的监管、国有企业的治理结构、改制可以采用的方式方法等分别作了具体的规定，使国有企业改革有法可依。虽然国家目前尚未对事业单位改革制定具有针对性、专门性的法律法规，但国家已经颁布实施的针对对国有企业改革的上述法律法规规章对事业单位改革中所面临的类似法律问题无疑具有参照和指导意义。2.从改革前后法人地位演变的过程看。国有企业改革是法律主体的复位，事业单位改革是法律主体的分化和重新界定。改制前的事业单位法人理论上属于公益法人，改革前的国有企业法人理论上属于营利法人，但实际上二者都不是具有独立性、法律实践意义上的法人，二者在身份上从属于或者附属于政府或者政府部门，国家既是国有企业和事业单位的出资人，也是国有企业和事业单位的实际经营者和最终的法律责任承担者。改制后，从形式上看事业单位法人可能分化为机关法人、具有新型法人治理结构的事业单位法人、建立现代企业制度的企业法人，其中既有公法人也有私法人既有公益法人也有营利法人；而改革后国有企业法人仍然属于企业法人、营利法人。3.从改革前后出资人构成和地位看。国有企业和事业单位改革前，政府作为国家的代表是以企业和事业单位所有者的身份对国有企业和事业单位从经理、领导人任命到生产销售、职工奖金等日常经营管理等各项活动进行直接干预或者直接参与，没有明确区分作为国有企业和事业单位设立时的惟一出资人的权利与国有企业和事业单位的法人财产权之间的差异。改革后，无论是国有独资公司、国有控股的股份公司或者有限责任公司，还是继续由政府全额拨款的事业单位或者由政府与社会其他主体共同出资提供设立和日常活动经费的事业单位，以及完全由除政府之外的社会主体出资设立并提供日常活动经费的事业单位，政府作为国家代表仅仅可能是出资主体之一，而非惟一的出资主体，即由单一出资主体向出资主体多元化演变（国有独资公司和国家全额拨款的事业单位除外）。4.从法人治理结构看。建立健全完善企业法人治理结构或者事业单位法人治理结构是国有企业或者事业单位改革的主要目标之一。国有企业改革，就是要由政府控制下的厂长（经理）负责制转变成股东会、董事会、监事会、经理层分权制衡的现代法人治理结构，实现管理科学化，同时企业党组织、职工代表大会、工会发挥其应有作用。事业单位改革的目的，一是要对改制为企业的事业单位，在总结国有企业改革的经验基础上，直接选择设立符合市场经济要求的、具有完善的企业法人治理结构和现代企业制度的企业法人；二是要对仍然保留事业单位法人性质的事业单位建立新型的法人治理结构，由政府控制下的事业单位负责人负责制转变为由出资者、业内专家等代表人士组成的理事会领导下的执行人日常负责制度；对于由多元投资形成的事业单位，也可以参照股份公司的治理结构和制度设计，建立董事会领导下的总经理负责制。形成事业单位监管机构、理事会、执行人相互间的有效制衡机制。5.从债权债务和法律责任看。改革前的国有企业存在比较普遍的亏损，并有大量的债权债务有待清理。但由于责任的最终承担者往往是作为国家财产所有者代表的政府，因此作为国有财产出资人的权利义务责任与出资后设立的法人的权利义务责任并没有明确的界定，政府与国有企业之间构成了事实上的无限连带责任。国有企业改革后，政府将只享有与股东相同的权利、只以其出资额为限承担责任，而改革后的企业将独立履行法定和约定的义务并以由出资人出资形成的法人财产独立承担责任。改革前的事业单位大部分由作为国家代表的政府或者政府部门出资设立，日常活动经费通常是政府财政全额或部分拨款、或者利用国有资产进行经营获得营利构成。但是，事业单位多数虽然具有法人地位，由于其承担责任的财产几乎全部是由政府拨款或者利用国有资产营利构成，因此，事业单位的法律责任同样几乎全部是由国有资产和政府来承担的，责任主体在事实上具有同一性，也是一种连带责任的表现。改革后，存续的事业单位的权利应来源于法律法规的授权或者政府的具有委托合同性质的特别授权，义务内容则是根据授权或者委托在委托授权的范围内向社会公众提供符合法律法规规定或者委托合同约定的社会公益服务、从事社会公益活动。根据一般法理，事业单位在处理委托授权事务时非因自己过错所造成的损失应由委托人承担赔偿责任。从形式上看，虽然后者也是由政府来承担法律责任，但此种责任并非连带性的，而是以受托人无过错为前提。4.从法人治理结构看。建立健全完善企业法人治理结构或者事业单位法人治理结构是国有企业或者事业单位改革的主要目标之一。国有企业改革，就是要由政府控制下的厂长（经理）负责制转变成股东会、董事会、监事会、经理层分权制衡的现代法人治理结构，实现管理科学化，同时企业党组织、职工代表大会、工会发挥其应有作用。事业单位改革的目的，一是要对改制为企业