新形势下粮食安全战略

新形势下粮食安全战略甘肃省农牧厅种植业处李福2015年8月主要内容第一部分粮食安全概念及重大意义第二部分新形势下国家粮食安全战略第三部分保障粮食安全面临的困难和问题第四部分如何保障国家粮食安全第五部分如何保障甘肃粮食安全粮食安全概念及重大意义第一部分粮食安全的概念：从本质上讲，指一个国家或地区抵御粮食经济中可能出现的各种不测事件的能力。不仅包括数量供求的平衡，还包括空间结构平衡、品种结构平衡以及数量和质量的统一。联合国粮农组织提出的粮食安全概念是“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本粮品”。粮食安全包括三个方面含义：一是确保生产足够多的粮食；二是最大限度地稳定粮食供应；三是确保所有需要粮食的人们都能获得粮食。我国是一个有13亿人口的人口大国，国家提出的粮食安全的警戒线是人均占有粮食不低于400公斤。联合国粮农组织提出的粮食安全储备量红线是至少要占到不包括农民口粮在内的粮食需求量的17-18%。粮食作为特殊的战略物资或商品，其安全性历来十分重要。为了确保粮食安全，国家实行“米袋子”省长负责制。第一、粮食生产受自然条件的影响很大，周期性和波动性交织在一起，调控难度很大。粮食生产既有自然风险，又有市场风险。市场风险就是粮食价格变动带来的波动性，价格不稳定带来的生产不稳定。自然风险就是粮食生产要受到多种自然灾害的影响。第二、粮食作为特殊的商品，供给的价格弹性大，需求的价格弹性小。从供给上看，价格对粮食的生产影响很大，粮食价格高了，农民就会多种粮，价格低了，农民就会少种粮。关键是种粮的收益。这个规律就决定了粮食生产既不能多，又不能少。而现实中粮食生产不是多了，就是少了，很难做到供需平衡。第三、粮食问题具有“放大”效应。粮食是必须品，供给稍趋紧张，就可能引发大的波动，带来连锁反映，1987-1988年、1993--1995年我国发生的两次比较严重的通货膨胀，都与粮食供给出问题，粮食价格大幅度上涨有关。加之居民消费的从众心理，买涨不买落。因此，粮食调控的难度大、成本高。第四、粮食调控的政策具有“滞后”效应。粮食生产受自然因素影响大，加之我国粮食生产的规模小，调控的滞后性明显。今年的政策，明年才能见效。因此，粮食安全问题，必须未雨绸缪，做到短期政策与长期政策相结合，立足建立粮食生产稳定增长的长效机制。新形势下国家粮食安全战略第二部分重点回答新形势下国家粮食安全战略的内涵是什么？要求是什么？中央审时度势提出构建新形势下的国家粮食安全战略，即坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的20字方针。习近平总书记在会上讲了几句硬话，对我们抓粮食生产的人是很提气的。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。把握好“四点一线”：战略立足点战略着眼点战略着力点战略平衡点战略底线新形势下国家粮食安全战略的内涵第一，把握战略立足点，始终坚持以我为主、立足国内就是我们的饭碗主要装自己的粮食。我国作为世界上最大的粮食生产国和消费国，受耕地、淡水资源等约束，粮食有缺口是客观现实，需要有效利用国际市场和国外资源。但十几亿中国人不能靠买饭吃、讨饭吃过日子。中国人口快速增长，吃饭是大问题这里有两个概念要清楚：一个是，买不买得到？全球贸易量（亿斤）中国产量（亿斤）全球贸易量占中国产量比重（%）粮食57001214246.9小麦32862523130.2大米767289026.5玉米2499431457.9全球粮食贸易量在5000-6000亿斤，还不到我国粮食消费量的一半，大米贸易量700-800亿斤，也相当于我国大米消费的1/4左右。就这么点粮，我们买多了，别人就少了。特别是那些非洲等友好国家，就买不着了。另一个问题是靠买粮吃会有什么后果？中国一个很大的特点，人口太多，对市场的放大效应非常明显。国内粮食减一点，放大到市场，价格就大幅度上涨，国际市场也是一样的，大国效应也很明显，买什么什么贵。现在国际一些大企业，包括一些组织，对中国粮食的生产非常关注，某个地方受灾了，比我们反应还快、了解还深，因为他要判断中国粮食的缺口多大，相应的反映到市场，就是价格的变化。我们就会付出更多代价。世界上大约有8.42亿人无法获得维持身体健康所需的足够的粮食，而且多是非洲等不发达国家，是我国外交战略的重要依靠力量。这意味着地球上每8人中就有1人每天晚上饿着肚子睡觉。（联合国粮食与农业组织，2013）第二，把握战略着眼点，明确保障国家粮食安全的优先序就是饭碗主要装哪些自己生产的粮食？过去强调保全部，保所有品种，这是当时历史条件下没有办法的办法。现在耕地就这么多，需求又那么大，必须有保有压、有取有舍，集中力量先把最基本最重要的保住。首先是“保口粮”。大米、小麦是我国的基本口粮品种，全国60%以上的人口以大米为主食，40%左右的人口以面食为主。这就需要合理配置资源，优先保障水稻和小麦生产。水稻面积稳定在4.5亿亩以上小麦面积稳定在3.4亿亩以上其次是“保谷物”。保谷物主要是保稻谷、小麦和玉米，这三大作物产量占我国粮食总产的90%左右。前面已经讲到，稻谷和小麦作为口粮品种要保，玉米作为重要的饲料粮和工业用粮，近年来需求增长最快，也要保。中华粮网近三年玉米供求平衡情况2014年我国玉米面积5.56亿亩，应保持基本稳定。玉米消费增长较快第三，把握战略着力点，努力确保产能、强化科技支撑就是我们靠什么来提升粮食综合生产能力，让自己的饭碗装满自己的粮食。首先是藏粮于地。农业基础设施建设持续加强，是粮食连年增产的重要因素。但靠天吃饭的局面仍未改变。两个数可以印证这一点：中低产田占耕地的2/3，有效灌溉面积仅为耕地的一半。如果发生大范围干旱，我们还无能为力。要确保产能，就是要在保证耕地面积稳定的前提下，建设旱涝保收的高标准农田。特别是要加强耕地质量保护与提升。守住耕地红线建设高标准农田划定永久基本农田其次是藏粮于技。在耕地、水等资源约束日益强化的背景下，粮食增产的根本出路在科技。2014年，我国农业科技进步贡献率达到56%、比2003年提高13个百分点，农作物耕种收综合机械化水平61%、比2003年前提高29个百分点。应该讲，这些年农业科技对我国粮食增产贡献很大。但与发达国家相比还有很大差距。今后要坚持走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路，给农业和粮食插上科技的翅膀。重点是推进种业科技创新，集成推广高效、资源节约、绿色环保技术模式，实现“藏粮于技”。第四，把握战略平衡点，适度进口农产品，用好两种资源、两个市场就是我们的饭碗也需要适当装一点外国粮。我国地不足、水不够、资源环境压力大，为满足市场多样化的需求，适度进口是必要的，重点是做好“两调”：一方面，是品种余缺调剂。我国强筋小麦、弱筋小麦、啤酒大麦等专用品种仍供不应求，需要通过适量进口来弥补国内不足。进口一些调剂品种，比如泰国香米、意大利通心粉等，不仅仅是满足国内消费者的多样化需求，还要满足每年3000万来华投资、旅游、工作的外国人的消费习惯和需求。还有大豆，我们没办法，国内调结构减了大豆面积，食用植物油和蛋白饲料需求增长，只能靠进口满足国内需求。另一方面，是年度平衡调节《汉书》曰，籴甚贵伤民，甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫，故甚贵与甚贱，其伤一也。善为国者，使民勿伤而农益劝。这句话的意思就是，粮食收购价过高则伤害大众利益，收购价过低则伤害农民利益。大众利益受到伤害社会就会离散，农民利益受到伤害国家就要贫穷。所以，粮价太高或太低，两者都一样有害。善于治理国家的人，既能让民众不受到伤害，也能让农民得到勉励。计划经济时期，靠的是国内调节，现在是开放的时代，需要统筹国际国内两个市场。在国际粮价低的时候，可适量进口粮食来补充国内库存，减轻国内资源环境压力。但要把握好进口的规模和节奏，防止个别品种集中大量进口冲击国内生产，给农民就业增收带来不利影响。第五，守住战略底线，确保谷物基本自给、口粮绝对安全就是我们的饭碗里应至少装多少自己的粮食。需要量化“两个指标”、划定“两条底线”：量化“两个指标”从资源条件、需求结构以及国内外经验看，做到“谷物基本自给”，就要保持谷物自给率在95%以上；做到“口粮绝对安全”，就是稻谷、小麦的自给率要基本达到100%。这是保障国家粮食安全的硬指标，也是硬约束。划定“两条底线”稳定粮食播种面积是基础。从粮食单产水平和未来科技进步的潜力看，在守住18亿亩耕地红线的前提下，必须守住粮食播种面积16亿亩以上和谷物播种面积14亿亩的底线。如果耕地守不住，播种面积稳不住，我们的饭碗就端不牢。保障国家粮食安全面临的困难和问题第三部分在工业化、城镇化进程加快的背景下，继续保持粮食发展的好势头，高点护盘、高位爬坡，难上加难，挑战更多。困难概括起来就是“五个并存”，需要我们处理好“四个关系”。二三四五一五个并存农产品需需求刚性增长与资源硬约束趋紧并存农产品供求总量平衡与结构性紧缺并存农业生产成本上升与比较效益下降并存农村劳动力结构性短缺与家庭小规模经营并存基础设施薄弱与自然灾害频发并存第一，农产品需求刚性增长与资源硬约束趋紧并存影响需求增长主要有两个因素一是人口增长。未来一段时期，每年新增人口在650万左右。二是消费升级。肉蛋奶等消费量增加。我国每年大体增加粮食需求200亿斤、肉类80万吨，农产品需求刚性增长的趋势还将持续一个相当长时期。影响需求增长主要有两个因素1998-2008年我国耕地面积变化情况尽管第二次全国土地调查显示耕地多出2亿亩，形成了账面数字的变化，但实际耕地还是那么多，耕地数量减少的趋势不可逆转。耕地数量减少1818.418.819.219.619981999200020012002200320042005200620072008亿亩人均仅为世界的40%10年减少了1.2亿亩未来一个时期，工业化、城镇化快速推进，大体上每年还要减少600-700万亩。工业化、城镇化占用耕地资源耕地质量下降目前，全国优质耕地不及全部耕地的1/3，陡坡开垦、草原开垦、围湖造田等形成的耕地面积较大。25度以上陡坡耕地有6500万亩左右，后备资源潜力不足2亿亩，60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用制约因素较多。耕地退化面积已占总面积40%以上。东北黑土层由建国初期的80-100厘米降至20-30厘米，土壤有机质含量比上世纪90年代初下降35个百分点。耕地占优补劣问题突出，被占的多是基本农田、优质耕地，而补回来的却是生地、劣质土地。水资源不足我国淡水资源总量为2.8万亿立方米，人均占有量2240立方米，约为世界1/4。目前我国每年农业生产缺水300亿立方米，是世界上13个贫水国家之一。未来城市生活用水、工业用水和生态用水还要挤压农业用水空间。时空分布不均。我国北方地区耕地面积占全国耕地面积的3/5，但水资源占有量不足全国水资源总量的1/5；南方地区耕地面积占全国2/5，水资源总量占全国的4/5。北少南多第二，农产品供求总量平衡与结构性紧缺并存50838.851229.338000.040000.042000.044000.046000.048000.050000.052000.019901991199219931994199519961997199819992000万吨上世纪90年代中后期，我国粮食生产快速增长，而消费升级较慢，出现过短暂的总量平衡、丰年有余。但这种供求格局已成为过去时。粮食生产快速增长，出现“卖粮难”结构调整从总量看，现在已经有缺口，未来缺口还会继续扩大。预计到2020年，粮食需求总量大约在1.4万亿斤左右，按照目前1.2万亿斤的产量基数，要保持年度产需基本平衡，每年粮食至少要增产300亿斤，压力之大可想而知。1.21.41.11.151.21.251.31.351.41.4520142020每年粮食至少要增产300亿斤从结构看，现在一些品种缺口较大，未来缺口还会继续扩大。前面我们已经讲到，大豆缺口逐年加大，去年进口大豆超过7000万吨。按照我国目前8亩地生产1吨大豆计算，进口大豆相当于利用了国外5.6亿亩地的播种面积，如果进口大