关于审理涉及金融不良债权转让案件的若干政策和法律问题

关于审理涉及金融不良债权转让案件的若干政策和法律问题——解读最高法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（上）作者：高民尚发布时间：2009-04-2009:11:25--------------------------------------------------------------------------------为依法妥善公正地审理涉及金融不良债权转让案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，维护和促进社会和谐稳定，维护社会公共利益和相关当事人的合法权益，最高法院于2005年1月正式起草制定关于审理涉及金融不良债权转让案件的司法政策性文件。该文件的起草、论证、沟通、协调工作历时四年有余，不仅梳理了最高法院以往发布的相关司法解释和司法解释性文件，而且总结了各级法院的审判实践，更吸纳了国家相关主管部门的意见。为贯彻落实中央确定的解决金融不良债权转让过程中国有资产流失问题精神，最高法院邀请全国人大常委会法制工作委员会、中共中央政法委员会、国务院法制办公室、国家财政部、国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行和国家审计署等单位，于2008年10月14日在海南省海口市召开了全国法院审理金融不良债权转让案件工作座谈会。以前期已经起草比较成熟的司法政策性文件为蓝本，并根据与会代表就关于审理涉及金融不良债权转让案件的主要问题所取得的一致意见，最高法院于2009年4月3日公布了法发〔2009〕19号《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。该《纪要》共计12部分，主要规定了审理此类案件的原则、案件的受理、债权转让生效条件的法律适用和自行约定的效力、地方政府等优先购买权、国有企业的诉权及相关诉讼程序、不良债权转让合同无效和可撤销事由的认定、不良债权转让无效合同的处理、举证责任分配和相关证据审查、受让人收取利息、诉讼或执行主体变更、既有规定的适用以及纪要的适用范围等问题。为了有助于各级法院把握该《纪要》的背景和蕴含的价值权衡以及若干重要规则形成的脉络，进一步加深对该《纪要》精神和内容的理解，更好地发挥其在审理涉及金融不良债权转让案件中的指导作用，现就该规定所涉及的主要问题加以阐释。一、问题背景与价值权衡（一）问题之所在为了防范金融风险，解决国有商业银行不良贷款问题，1999年国务院组建了华融、长城、东方、信达四大金融资产管理公司，分别受让了工、农、中、建四家国有商业银行约1.3万亿元人民币的不良资产（其后又陆续受让了部分债权，总额达到２万亿元人民币左右），并于2000年11月1日公布实施《金融资产管理公司条例》。金融资产管理公司运用其特殊的法律地位，通过打包出售、债务重组、债转股、资产证券化等手段，最大限度地保全国有资产，比较有效地降低了不良资产率，缓解了金融业经营风险。但在处置不良资产过程中，仍然存在一些导致国有资产流失的漏洞。最高法院、财政部、中国人民银行、国资委、中国银监会等五单位的协同调研报告指出，其中导致国有资产流失的突出问题有四：第一，不良债权定价机制不完善，缺少有效的外部监督和约束，容易出现内部人控制、低价贱卖等问题。第二，评估程序欠缺规范，评估机构多由资产管理公司自行委托，评估结果亦由其自行认定，容易导致评估价格与不良债权的真实价值大幅偏离。第三，资产管理公司内控系统在实践中操作性不强，常流于形式。实际处置资产过程不透明，内部交易和关联交易较多，存在假招标和假拍卖等问题。第四，资产管理公司采取折扣转让的方式处置债权时，与国有企业债务人（担保人）、国有资产管理部门之间缺乏必要的沟通，使债务人或担保人直接面临不良债权处置后的诉讼风险和高额偿付风险。2005年6月28日，国家审计署在向人大常委会做报告时指出：审计署对四大资产管理公司的审计发现了诸多违规问题，包括违规剥离和收购不良资产、违规低价处置不良资产、违规挪用资产处置回收资金为职工谋利或公款私存，造成回收资金损失，共涉及金额715.49亿元。国家审计署2006年3月29日发布的审计公告显示：金融资产管理公司收购违规剥离的不良资产169.18亿元，违规和不规范不合理处置不良资产272.15亿元。这种状况不仅引发社会各界关于国有资产流失的争论，而且可能影响不良金融资产处置目标的实现，进而可能因国有企业职工债权问题而造成社会不稳定。中央对此高度重视。由于不良资产处置涉及面较广，影响较大，所涉问题较多，既面临国家相关政策各异的困境，也遭遇法律适用不一的问题，致使人民法院在审理此类案件中面临规则适用上的巨大困境，造成大量的此类相关案件处于中止审理或中止执行状态，并使此类案件的审理和执行已经成为近年来全国民商审判工作中的焦点和疑难问题。据统计，全国各级法院目前已经受理此类相关案件1万余件。为审理此类案件提供妥当的适用规则，最高法院与相关部门进行了多次沟通和协调，但各部门就政策性破产企业的核销债务及担保、国有企业债务人优先购买权、债务人提起无效之诉权、认定转让合同无效的情形、以及受让人收取利息等诸多问题，相互之间仍然存在一定的分歧，有些意见甚至比较激烈。其中诸多争论问题并非最高法院法定权限内所能解决。因此，充分征求中央相关部门和立法部门意见，并由更高决策层确定解决此类问题的精神，以此为基础制订相关司法政策性文件，尽快明确法律适用规则，是人民法院公正稳妥地解决此类纠纷的当务之急。（二）利益之权衡我们认为，相关诸多争论问题的根本症结或者说解决不良债权转让纠纷案件的关键在于：如何解决和化解计划经济时期形成的历史遗留问题。该问题的实质是一个价值权衡以及价值选择问题，并至少权衡以下五个价值因素。价值权衡之一：私权处分和公共利益的权衡。有观点认为，金融资产管理公司受让不良债权后通过各种方式处置债权，属于私权处分行为，债务人无权过问，人民法院不宜干预。我们认为，数以万亿的国有金融债权的剥离与处置，绝不仅是国有商业银行、金融资产管理公司与受让人之间简单的债权转让关系问题，更不仅仅是简单的商事主体之间的私权处分，而是巨额国有资产的流动与利益再分配问题。这种流动能否在公开公平公正的程序下进行，事关全体国民和国家的利益，事关人民对党和政府的基本信心，事关我国金融体制改革乃至国有资产管理体制改革目的能否顺利实现，这是我国当前非常重要的社会公共利益之一。因此，单纯地以意思自治为由并以保护私权处分的名义来评断不良债权转让行为，是有失偏颇的。价值权衡之二：职工债权和金融债权的权衡。虽然国有企业财务账面上主要体现为银行的金融债权，但实际上还存在一笔政府承认的“职工债权”，即企业拖欠职工的工资、医疗伤残补助、抚恤费用、基本养老保险、基本医疗保险费用、以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等。根据国家相关政策，在国企改革中为了确保社会稳定和社会公平，在计算国有企业净资产时，既要从企业账面总资产中扣除包括金融债权在内各种账面债务，也要扣除“职工债权”。实践中，受让人以较低的市场价格购买金融不良债权时，其支付的仅是购买金融不良债权的对价，并未支付购买“职工债权”的对价，而得到的实际效果却是整个国有企业的所有权。受让人作为新债权人对国有企业债务人追索债权的结果通常是，或者在现行法律规则下造成国有企业破产，或者新企业为增效而减员，从而引发职工下岗、集体上访问题，由此直接触及国企改制中的难点问题即职工债权和职工安置问题。由于该过程中经常出现一些受让人“一夜暴富”或“一案暴富”现象，故而引发社会各界关于国有资产流失的争论。我们认为，根据现行合同法和《金融资产管理公司条例》的规定，金融资产管理公司或者受让人有权向国有企业债务人追偿债权，而国有企业职工主张保护其自身债权，也是有国家政策和相关法律支持的。因此，单纯地以合同法等规定保护金融机构债权，难以避免出现职工上访、围攻金融机构或法院的现象，并进而影响社会和谐稳定；而单纯地通过国家政策和相关法律精神保护职工权益，也必然出现金融机构或受让人不服裁判而认为司法不公。如何协调法律法规与国家政策的关系，如何权衡金融债权与职工债权之间的冲突，是制定审理相关司法政策时必须思考的一个重要问题。价值权衡之三：中央财政和地方财政的权衡。金融资产管理公司处置债权后，将其回收的款项上缴财政部，从而充盈中央财政；但国有企业在向受让人清偿后，常常导致职工下岗或上访，地方政府为维护社会和谐稳定必然要对职工进行安置，安置费用通常由地方财政负责。因此，不良债权处置问题也蕴含着中央财政和地方财政之间的权衡问题。价值权衡之四：计划经济法律问题与市场经济法律规则的权衡：如果说经济法律规则是经济运行规则在法律上的抽象和体现，那么现行民商法律规则是社会主义市场经济交易规则在法律上的抽象和体现。由于国有商业银行剥离和金融资产管理公司处置的不良债权大多是计划经济阶段形成的债权债务关系，其中的很多债权债务法律关系的形成是源于政府指令而非基于意思自治原则，因此如果依据社会主义市场经济阶段以意思自治为原则的现行民商事法律规则来裁判，那么这种做法的实质就是赋予现行民商法律规则以溯及力。这不仅违反“法律不溯及既往”的基本原则，而且必将导致利益安排和分配方面的不公平。加之，现行合同法是以一般合理对价交易行为所形成的普通债权作为规制对象，虽然不再明确强调等价，但仍然内在地遵循价值和价格的关系；而不良债权并非普通债权，而是一种特定历史时期形成的特别债权，尽管处置时在形式上遵循了市场交易方式，但对其价值和价格的偏离程度以及合理的价格，至今未有明确和完善的认定机制。因此，单纯机械地适用合同法等法律法规裁判此类纠纷案件，其结果自然有失公允。权衡计划经济法律问题与市场经济法律规则的实质是如何做到“尊重历史、正视现实、展望未来”的问题。价值权衡之五：市场竞争与国家干预的权衡。有观点认为，人民法院应当采取司法保守立场，包括人民法院在内的国家层面不宜干预不良债权处置问题，否则将严重影响社会主义市场经济发展进程，甚至关乎能否坚持市场化的方向问题。我们认为，法律规则与经济规则之间属于互动关系。改革开放三十年的历程，在经济层面上体现为从计划经济向市场经济的转型过程；在市场层面上体现为从没有市场竞争向培育和鼓励市场竞争的演变过程；在国家干预层面上体现为从国家全面过度干预向国家适时适度干预的演变过程；在法律层面体现为市场经济法律规则的逐步建立和健全的发展过程；在司法层面上，体现为人民法院不断推动市场经济法律规则建立和健全以及妥当适用规则的过程。因此，在我国三十年发展历程中，人民法院的司法立场和态度并不是发达国家司法机关那种趋于保守的态度，而是采取积极推进和大力保障的立场，充分发挥经济基础和上层之间的良性互动功能。但应当看到，在经济转型阶段特别容易出现社会财富分配不公平状况，在市场培育和发展过程中特别容易出现不公平竞争，因此，国家在这个良性互动过程中，虽然不会全面地过度地干预，但也绝不是“守夜人”式的不干预；司法裁判作为国家干预的一种方式，无疑要对市场化进程中出现的不公平进行干预。所以，人民法院代表国家通过裁判方式对不良债权处置过程中出现的诸多问题进行干预，不仅是必要的，也是必须的。当然，这种干预不是旨在阻碍市场化进程，更不是意在逆转市场化方向，而是在保障市场化方向的前提下，矫正市场化进程中出现的不公平，防止或减少市场化过程中因规则模糊、道德风险等因素所造成的国有资产流失。（三）立场之选择合理地权衡不良债权转让行为所蕴含的价值因素并妥当地解决相关问题，并非人民法院依靠自身力量所能及。但是我们始终认为，中国经济要发展，社会要进步，必须坚持社会主义市场经济的方向。中国社会和经济发展的历史阶段，决定了人民法院不能采取过于保守的司法立场，而必须继续采取积极参与并提供良性保障的立场。在经历较长时间调研的基础上，通过与中央相关部门反复沟通、多次协调，最后根据中央确定的精神，就不良债权转让问题以及相关案件的处理形成了共识：不良债权的政策性和商业性剥离以及相关的转让行为是在特定时期、特定背景下出现的特殊金融债权处置行为，不良金融债权转让及相关纠纷案件的审理，事关金融不良资产