国土资源法律法规解读

国土资源法律法规解读土地管理法律法规一、土地管理法律历史沿革新中国成立后，我国十分重视土地管理立法，从1949年至今，土地管理立法大致可以划分为以下几个阶段：（一）国民经济恢复时期的土地管理立法（1949年－1952年）这一时期立法的主要特点是：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，决定要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次通过了《中华人民共和国土地改革法》，明确要没收地主土地，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。（二）社会主义改造时期的土地立法（1953年－1957年）这一时期立法的主要特点是：确定了我国农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。1953年11月5日政务院第一百九十二次政务会议通过了《政务院关于国家建设征用土地办法》，规定凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本法征用之。凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。1954年公布施行了《中华人民共和国宪法》，规定国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农业生产合作社示范章程草案》，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，入社的农民必须把私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有。（三）社会主义探索时期的土地立法（1958年－1977年）这一时期立法的主要特点是：进一步巩固完善农村集体土地所有权制度和国家建设征用土地制度。1957年10月18日，国务院全体会议第五十八次会议修正了《国家建设征用土地办法》，1958年1月6日，全国人民代表大会观常务委员会第九十次会议予以批准。1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，规定生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得战用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地。（四）改革开放后的土地立法（1978年至今）根据不同时期国家建设以及社会发展需要，这一时期可以分为以下几个阶段：1.1978年至1986年这一阶段立法的主要特点是：进一步完善耕地保护制度和建设用地征用制度，实现了城市土地国有化并尝试推行国有建设用地有偿使用制度，国家从此开始对土地资源全面加强管理。1980年7月26日，国务院发布了《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。1982年2月13日，国务院发布了《村镇建房用地管理条例》，规定村镇建房必须统一规划、节约用地，凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。1982年5月14日，国务院发布了《国家建设征用土地条例》，规定国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。1982年公布施行了《中华人民共和国宪法》，规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，从土地所有权和使用权、土地利用和保护、国家建设用地、乡（镇）村建设用地等多方面加强了土地资源全面管理。2.1987年至1994年这一阶段立法的主要特点是：确立了土地使用权流转制度和国有土地有偿使用制度，土地管理立法由侧重于资源管理立法转化到建立和培育土地市场，加强土地资产管理的立法。1988年公布施行了《中华人民共和国宪法修正案》，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。1988年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。1990年5月19日国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1990年5月19日国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1994年7月5日，全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。3.1995年至2003年这一阶段立法的主要特点是：侧重于对土地市场的规范和引导。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订了《中华人民共和国土地管理法》。修订后的土地管理法，以立法的形式确立了我国土地管理的首选政策目标是切实保护耕地，实现耕地总量的动态平衡；建立了以用途管制为核心的新型的土地管理制度；按照市场经济和用途管制的原则，合理划分了中央和地方的土地管理职权；加强土地执法监督，加大了对土地违法行为的处罚力度；强化了国有土地所有权和农民土地财产权的保护。新《土地管理法》的发布极大地推动了市场经济体制下的土地法制建设。1998年12月，根据新的土地管理法的精神，国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等配套法规。1999年国土资源部以部令形式公布了《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》等部门规章。4.2003年至今这一阶段立法的主要特点是：与土地参与宏观调控的要求相符合，侧重以土地资源配置来促进国民经济的平稳发展。该阶段制定的一系列法规、规章等都加强了土地参与宏观调控的职能。2004年，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称28号文），国土资源部颁布修订后的《土地利用年度计划管理办法》和《建设项目用地预审管理办法》。2006年，国务院发布《关于加强土地宏观调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），国土资源部再次修订《土地利用年度计划管理办法》。2007年，修订《城市房地产管理法》，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《土地登记办法》。2008年，国务院出台《土地调查条例》，发布《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）。此外，这段时间还主要出台了《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》、《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》等国务院及部门规范性文件，促进房地产市场的健康发展。二、现行土地管理主要法律制度（一）土地所有制根据《宪法》和《土地管理法》规定，我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权利。集体土地分三级所有，包括：村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”（二）耕地保护制度耕地保护制度是我国土地管理的一项重要制度。该项制度主要包括以下内容：一是确保耕地总量18亿亩的目标。温家宝总理在2007年的政府工作报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。二是实行耕地总量动态平衡。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定的期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。三是实行占一补一制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。四是对基本农田实行特殊保护。《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田的数量“应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。这是为保证我国耕地的质量和基本数量提出的要求。同时，根据第三十四条和第二十四条的要求，对基本农田要以乡（镇）为单位，逐一地块的划区定界与保护，并予以公告。28号文件中规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。五是运用经济手段保护耕地。提高新增建设用地有偿使用费标准，征收耕地占用税、提高征地补偿费标准、对违法用地的确需补办手续的，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金等等，都是保护耕地采取的经济手段。（三）用途管制制度一是土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提。《土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，确立了规划体系的总体控制作用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。从1987年至今，我国已先后实施了两轮土地利用总体规划，国土资源部成立以来，将土地利用