完善我国慈善捐助法律制度的几点思考

1完善我国慈善捐助法律制度的几点思考陈颖（法学，03法本2，03024222）指导老师：方益权摘要：近年来，我国慈善捐助事业发展较快，相关法律法规也有出台。但与发达国家相比，法律规范仍不够完善，特别是存在公民慈善意识淡薄、慈善捐助主体缺位、捐助对象分散、监管不到位、现有相关法律法规原则性过强等问题。本文从分析慈善捐助的概念出发，分析了我国慈善捐助存在的问题，并结合国外相关的理论成果和实践经验，提出了完善我国慈善捐助法律制度的意见：（1）引导、激发公民的慈善意识；（2）明确慈善组织独立法人地位；（3）制定《慈善捐助事业法》及配套法规和实施细则，为慈善事业的发展创造良好的法制环境；（4）完善慈善捐助的监管机制。关键字：慈善捐助；慈善意识；慈善组织；监管机制Abstract：Inrecentyears,theenterpriseofcharitabledonatesdevelopquicklyinourcountry,andtherelatedlawsandregulationshaveappeared.Butcompareswiththedevelopedcountry,ThelegalstandardStillnotperfect,Speciallytherearealotofproblems,suchasthecitizenisweaksenseofcharity,themainbodyofcharitabledonatesisvacancy,theobjectofdonatesisdisperse,thesupervisingandmanagingdoesnotarrive,theprincipleofexistingcorrelationlawsandregulationssenseisexcessivelystrong,andsoon.Thisarticlebeginswithanalyzingtheconceptofcharitabledonates,analyzestheproblemsofcharitabledonatesinourcountry,anduniteoverseascorrelationtheoryandtheexperience,thenproposestheopiniontoconsummatethelegalsystemofcharitabledonateinourcountry:(1)Guidingandstimulatingcitizen'scharitableconsciousness;(2)makingcleartheindependentstatusoflegal-personaboutthecharitableorganization;(3)enactingEnterpriseofCharitableDonatesLawandthenecessarylawsandregulationsandtheimplementationregulations,inordertocreategoodlegalsystemenvironmentforphilanthropydevelopment;(4)consummatingsupervisingandmanagingmechanismofdonatescharitableKeyword：Charitabledonates;Charitableconsciousness;Charitableorganization;Supervisingandmanagingmechanism2目录摘要………………………………………………………………………………（1）关键词……………………………………………………………………………（1）英文摘要和关键词………………………………………………………………（1）一、慈善捐助概述………………………………………………………………（3）（一）慈善捐助的概念及特点…………………………………………………（3）（二）慈善捐助的法律属性……………………………………………………（3）二、我国慈善捐助事业存在的问题……………………………………………（3）（一）我国公民慈善意识淡薄…………………………………………………（3）（二）慈善捐助主体缺位，政府充当运动员、裁判的双重角色……………（3）（三）捐助实施主体多、对象分散，善款利用率低…………………………（4）（四）善款流向监管制度缺失，物非其用……………………………………（4）（五）现有相关法律、法规原则性强，可执行性弱…………………………（5）三、国内外慈善捐助体制的比较………………………………………………（5）（一）国内外慈善组织的发展现状……………………………………………（5）（二）国内外慈善组织的监督管理……………………………………………（5）（三）国内外慈善捐助优惠政策比较…………………………………………（6）四、完善我国慈善捐助制度的构想……………………………………………（7）（一）加强慈善捐助宣传，引导、激发公民慈善意识………………………（7）（二）完善慈善捐助的优惠政策………………………………………………（7）（三）明确慈善组织独立法人地位……………………………………………（7）（四）制定《慈善捐助事业法》及配套法规和实施细则为慈善事业的发展创造良好的法制环境………………………………………………………（8）（五）完善慈善捐助的监管机制………………………………………………（9）致谢……………………………………………………………………………（9）注释………………………………………………………………………………（10）参考文献…………………………………………………………………………（10）3一、慈善捐助概述（一）慈善捐助的概念及特点慈善捐助是个人或群体基于人道主义精神通过某种途径自愿地向特定组织机构及个人提供无偿的救助及援助的行为。这些援助包括资金、劳务和实物等。中华慈善总会会长崔乃夫认为，慈善捐助就是互助，就是人帮人的活动，即一部份人帮助另一部分人，反过来又是那一部分人帮助这一部分人的活动。①本文所称的慈善捐助是指个人或群体通过提供资金的方式为他人或社会提供无偿帮助的行为，它是慈善事业的一个重要组成部分。慈善捐助有三个特点：自愿性和无偿性，慈善捐助应出于捐助人自己的意愿，而不得摊派或变相摊派；其无偿性表现在捐助人不能通过捐助行为而获得利益，受助人也无需为其接受帮助而负有任何义务。公益性，慈善捐助的目的是用于公益事业，其受益人是不特定的人。（二）慈善捐助的法律属性现实生活中存在着“一对一”的捐助，这种行为的属性与赠与行为相类似，可以视为特殊的捐助行为。然而慈善捐助并不同于民法上的一般赠与行为。一般的赠与行为是赠与人有赠与的意思表示和赠与行为，受助人接受赠与即可发生法律效力，它是一种个别人私下的进行的民事法律行为。慈善捐助则是捐助人为了特定的目的，向不特定的群体发起募捐，并由受助人接受捐助的行为。由于慈善捐助有发起人这一中介方的介入，使得其具有某种“公行为”色彩，本质上属于一种社会性的“公民事行为”。而且，慈善捐助存在着多重法律关系，如发起人与捐助人，捐助人与受助人，发起人与受助人等。因此，慈善捐助很难完全用民法中的一般赠与法律规范来调整，必须通过进一步立法，使慈善捐助纳入法律的规范，从而使慈善事业更好更健康地发展。二、我国慈善捐助事业存在的问题中华民族素有乐善好施、济世为怀的美德。改革开放以来，慈善作为一项事业在当代中国发展起来，并发挥着独特的功能和作用。但是我国慈善捐助事业的发展还处于起步阶段，和西方发达国家相比，还存在许多问题，主要表现在以下几点：（一）我国公民慈善意识淡薄据统计，我国每年有近6000万以上的灾民需要救济，有2200多万城市人口生活在低保线上，有7500多万农村绝对贫困人口和低收入人口需要救助。而且有6000万残疾人需要社会提供特别的帮助。面对如此巨大的慈善需求，我国富人却少有善举。资料显示，2003年的100位“福布斯”中国富豪，七成没上2004年“慈善榜”。国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐助记录的不超过10万家，即只有1%的企业曾经参与慈善捐助。截至2004年底，我国慈善机构获得捐助总额约50亿元，仅相当于中国同年GDP的0.05%，而美国同类数字为2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。②在我国，很多人不了解慈善捐助，更不了解其对社会民生的重要性，对慈善组织的运行等具体问题更是没有一点认知。在许多人看来，慈善捐助是政府的事，与普通百姓无关，更有人认为慈善捐助是富人应做的事。这样的基本理解促使很多人不会也不愿参与到慈善捐助这项事业中来，阻碍了我国慈善捐助事业的发展。美国人均收入是我们的38倍，其人均捐助金额却相当于我们的1000倍。据统计，美国约有85%的捐款来自普通百姓，约有10%的捐款来自公司企业，另有5%来自大型基金会。这些数字就很客观地说明了这个问题。（二）慈善捐助主体缺位，政府充当运动员、裁判的双重角色随着我国慈善捐助事业的不断发展，慈善组织逐渐在慈善捐助中发挥重要的中介作用。但是，由于我国的慈善捐助事业起步较晚，并且其发展初期正处于我国社会形态从计划经济向市场经济转轨时期，出于快速地推动其发展的角度考虑，政府支持投入力度大或者说是全盘操控、拔苗助长，及政府角色转换与经济发展趋势的滞后，导致政府盲目的在慈善捐助中充当主要角色，冲淡了慈善捐助事业的社会公益性：既组织、参与慈善捐助，又管理慈善捐助事业。成立于1994年的中华慈善总会就是一个具有政府背景的慈善组织，各级慈善机构是事业性编制，①郑功成．论慈善事业[J].中国社会工作,1997,03．②王金涛、张泽伟、季明．慈善业何时跳出窘境[J]．瞭望新闻周刊,2006,11,02．4专职工作人员的编制和工资由国家编委核定国家财政负担，同时在基层县(市)、乡(区、镇、街道)的慈善组织完全依附于行政机构“它与政府部门一套人马，两块牌子，其行政化或官方性占主导地位”①据不完全统计，慈善总会在全国各地分设了各级慈善机构，截至2001年底，全国共建立各级慈善组织413个其中，省级慈善会(基金会)41个，地级慈善会61个，县级慈善会71个，乡级慈善会240个。“中华慈善总会自成立至2001年年底，累计募集财物9.8亿元人民币”②同样，在各省、市级组织中，也有地方政府背景的慈善组织。这与我们通常所理解的慈善组织的民间特性是很不一样的，与国际上通行的对于非营利组织的理解也存在较大的区别。③不可否认的是，这些慈善组织在慈善捐助中发挥了重要的作用。政府向慈善组织直接投入大量的资金，开展慈善救济活动，帮助各类困难群体。但是由于政府的干预，也产生了许多问题，甚至阻碍了慈善捐助事业的发展。吉利集团控股集团董事长李书福从事慈善活动中就遭遇过许多令人生气的事。有些受资助的学生竟是地方领导之子，有些家里根本不穷。为了避免出现这种情况，他决定绕过地方政府，亲自去证实穷孩子，再决定资助，结果，寻1000个穷孩子就花掉了200万（见4月16日《人民日报·华东新闻》）。为何做善事都要花如此昂贵的成本呢？本来这笔钱完全可以省下来去帮助更多需要帮助的人！排在胡润榜首位的余彭年至今仍对当年捐助给某地医院的救护车辆被当作领导“座驾”而耿耿于怀，无奈之下，年过八旬的他只好事必躬亲。（见4月16日《南方都市报》）。慈善捐助本是一件让人欣喜的事，然而在现实生活中却出现了如此尴尬的局面，很容易地就挫伤了大众的公益积极性。再者，我国的慈善资金大部分来自政府，这就无法达到“众人拾柴火焰高”的社会效果，限制了慈善公益作用的发挥。中华慈善总会副会长徐永光披露过一组数据：“我国国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐助记录的不超过10万家，99%的企业从来没有参与过捐助；2002年，中国私人捐助人均只有0.92元人民币，不到当年GDP的万分之一。”而西方国家及经济发达地区慈善资金的绝大部分来自私人，如美国捐款的88