对征用与拆迁中法律纠纷的实证分析

洪范评论JournalofLegalandEconomicStudies关注经济转轨、社会转型与国家治理第7辑征地与拆迁2007年3月对征用与拆迁中法律纠纷的实证分析程洁∗由土地征用与房屋拆迁所引发的纠纷已经成为我们当前法律与社会领域中越来越突出的难题。从目前研究的结果来看，学者给出的药方可以归纳为三方面：首先，经济学的方案表现得最为激进，一般以主张土地市场化为代表；但是也有以发展理论为依据，主张个人牺牲者。法律研究的重点被置于“公共利益”的界定，试图通过限定公共利益的范畴来限制政府权力滥用。然而如何界定“公共利益”成为一个难题。最后，政府内部的研究则偏重于管理效率与权力配置，试图通过规范征地审批权限、加强执法检查实现对土地资源滥用的监督。本文从土地征用与房屋拆迁的实际纠纷出发，试图提供一种新的问题解决进路，即对征地权行使的程序性制约与对被征用人的程序权利保障角度，规范征地权，维护财产安全，并提高土地利用效益。文章第一部分对近期发生的五起典型案件进行了个案分析；文章第二部分对征收征用法规进行实证分析，说明程序性违法的规范基础以及制约的必要性。文章第三部分就完善相关征地立法提出具体建议。∗程洁，清华大学法学院副教授。1一、征地与失权的个案分析案例一：因缺乏对土地及房屋性质的认定程序而失权：陕西省西安市督军老宅拆迁案陈树藩宅位于陕西省西安市东夏家什子17号，始建于1905年,已经有近100年历史。陈宅一向被当地文物与建设单位认定为“优秀民居”，类属文化保护单位。2001年春西安市城乡建设开发公司以夏家什字指挥部名义以改造低洼地为由成片拆迁。2002年8月28日市拆迁办在陈家老宅开现场会，在陈家无人在场的情况下，达成了“会议纪要”，认定陈宅不属于文化保护单位，应予拆迁。期间，西安市文化部门、建设部门与园林部门分别向市长、市政府请示，要求原址保护，但是市政府始终未予批复。2002年12月30日陈家又收到市拆迁办缺席裁决，限期7天强制拆迁的裁决书。2003年1月6日，陈家将市拆迁办起诉到西安莲湖区法院，莲湖区法院先是下裁定，认定该案是涉及文物，需待文物部门鉴定后再做裁决。1不料此裁定下来不过10日，区法院并未撤销该裁定，即匆匆开庭宣布维持市拆迁办裁决。陈家不服，又上诉至西安市中级人民法院。西安市中级人民法院以市拆迁办对陈宅的定性为依据，维持了拆迁办的拆迁决定与拆迁补偿。2不过，当事人在事后复制人民法院案卷时发现，主审法官曾就如何认定民居是否具有“文化保护单位”的属性询问省文化厅官员，得到的答复是文物局有权认定，并且不需要请示市政府与市领导。3换言之，陈宅应当被认定为文物保护单位，而拆迁办作为市政府的派出机构，无权认定陈宅的属性。不过，鉴于法律上对此没有作出明确规定，同时“政府的意见还是要拆”，合议庭作出了违背自己一致意见4的判决。本案争议的焦点是陈宅作为“文化保护单位”的属性是否能够得到确认。然而，由于确认机关与拆迁决定机关之间事实上的上下级关系，使得陈宅的法律属性无法及时得到确认。5值得注意的是，法院在自行调查取证的过程中，虽然从确认机关得到了可能有利于原告陈氏的依据，但是基于政策性的考虑，法院并没有在审理以及判决中采纳该证据，而是作出了政府期望的判决。1陈泽秦诉西安市城市房屋拆迁安置办公室，（2000）莲经初字第11号。2陈泽秦诉西安市城市房屋拆迁安置管理办公室等2人，（2003）西行终字第74号。32003年11月3日该案审判长在省文物局政策法规处与骆处长的“谈话笔录”。42003年11月10日该案审判长对李院长与严庭长的“汇报笔录”。5例如，当陈氏请求人民法院认定西安市政府对市建委、市规划局、市文物园林局保送文件中认定陈宅为文化保护单位的文件不予批示违法时，陕西省西安市中级人民法院与省高级人民法院均以报批文件属于内部行政行为为由而拒绝受理。参见陈长慧诉西安市人民政府，（2004）陕行终字第（9）号。2案例二：因缺乏对征地补偿标准的审查程序而失权：四川省自贡市政府征用土地案1993年，自贡市人民政府成立了“自贡高新技术产业开发区管理委员会”（以下简称“管委会”），并于1994年以自委发〈1994〉19号文件规定，自贡市区内划出10平方公里的土地，授权市开发区管理委员会对其实行“统一征地管理”。管委会据此于1993年到1998年在10平方公里的土地上征用了约2万亩田地。1993年至1998年间，自贡市人民政府先后将被征收的集体所有的土地转为国有土地，同时将被征地人的农民身份统一转为城镇居民，从村民委员会转为居民委员会。按照管委会所发布文件，被征地人的补偿是：18—40岁的一次性领取征地安置费8000元，40岁以上的每月发放生活费54元（后来经过争取上升到84.6元），其他征地补偿安置费及生活补助费未发放。1998年7月，市政府又授权管委会对“城市规划区”内的居民房屋进行拆迁，并决定对其房屋实行与其他城市居民不平等的拆迁标准。例如，根据《城市房屋拆迁条例》，拆迁应当实行“拆一补一”或者兑价补偿。但是根据自贡市政府〈93〉75号文件，对所谓“高农”，即“高新技术开发区农民”采用“限量还房，补偿差价”的标准。以3口之家安置建筑面积45平米为基础，每增加1人，相应增加建筑面积10－15平米。新安置房屋建筑面积超过上述面积的部分，按安置房屋当时的商品房价格购买。由于被拆迁户原住房面积与安置面积相差普遍较大，而商品房价格很高，拆迁户普遍不满安置决定，要求按照《国务院城市房屋拆迁条例》或者四川当地的房屋拆迁条例进行补偿。然而，1999年，自贡市人民政府根据四川省建设委员会发布的（1999）0125号文件，做出了“关于房屋动迁有关问题的终结答复意见”，维持了差别补偿规定，要求原告等人立即进行搬迁。2000年4月5日，被征地人中的4人向自贡市中级人民法院提起行政诉讼，状告自贡市人民政府以双重标准实行房屋拆迁补偿安置。法院的判决是：市政府〈93〉75号文件具有普遍约束力，属于抽象行政行为，法院不予受理。原告不服，于2000年5月16日向四川省高级人民法院提起上诉，结果高级人民法院以同样理由不予受理。62000年11月和2000年12月，被征地人联名1300人向自贡市中级人民法院和四川省高级人民法院提起诉讼和上诉，但均得到与先前一样的裁定。2002年1月30日，1300名被征人联名向建设部提交了行政复议申请书，2002年8月29日，建设部作出了“终止行政复议”的决定，理由是四川省建设委员会发布的（1999）0125号文件不属于具体行政行为，7并进一步作出“终止行政复议”的决定。6刘正有等4人诉自贡市汇东高新技术产业开发区管理委员会，（2001）川立管字第2号。7建设部在复议期间曾经请示国务院，国务院同样支持了“抽象行政行为”的判断。参见《国务院法制办关于对建设部办公厅关于对房屋拆迁政策法规的答复是否属于具体行政行为的请示的复函》，国法秘函（2002）148号。值得注意的是，建设部在上报国务院有关部门时，似乎并没有将所谓的“答复”原文同时提交；而国务院有关部门也在建设部认定的基础上，就支持了其观点。从涉案的答复本身内容来看，直接涉及到了补偿标准与被征地人的具体情况，很难认定“不是针对行政性对人、就特定的具体事项、作出有关行政性对人权利义务的单方行政行为”（请示语）。3这起案件所反映的状况在许多地区同样存在：即被征地人与被拆迁人所要求的补偿，实际上就是法律所规定的补偿标准。换言之，现行法律所规定的补偿标准即使不作进一步提高，也基本上能够实现权利人的要求。但是，在地方政府变通适用法律标准的情况下，因为法院以“抽象行政行为”为由不予受理，导致政府的违法变通行为无法通过法律程序进行救济。案例三：因公告程序违法而失权：江西省岩瑞镇土地征用案2003年7月，江西省玉山县岩瑞镇人民政府领导向其所辖的三个村——黄榴坞村、高烘村和岩州村的一共260多户村民宣布：为筹建江西省玉山县虎山岩鹰水泥厂（为浙江省虎山集团与江西省岩鹰水泥厂合资兴建），需要在三个村的范围内征用土地2500多亩，其中，水田（一级旱涝保收良田）560多亩，菜地400多亩，山地等其他土地1500多亩。紧接着，2003年7月25日，岩瑞镇政府公布了补偿标准：水田每亩4100元（后来经过村民与镇政府多次交涉，每亩水田提高到8000元），旱地每亩3600元。村民居住房屋的补偿标准：混凝土结构的房屋每平方米130－175元，瓦木结构的房屋每平方米39—73元。参照国家标准和玉山县人民政府的补偿标准，岩瑞镇人民政府的补偿标准明显畸低，村民们都坚决不同意镇政府的征用计划，并要求镇政府出示国有土地使用权证书等相关手续，而镇政府领导却以村民没有资格看证件和手续以后会补办等理由加以拒绝。2003年8月16日，全体村民再次派了4名代表来到省城南昌，请求法院判决玉山县岩瑞镇人民政府发出的关于土地征用和房屋拆迁的《通知书》和《通知》不合法，予以撤销。2003年8月25日，玉山县人民法院以《通知书》和《通知》不具有行政强制力为由，不予受理。8村民代表于上诉期间内向上饶市中级人民法院提起上诉，2003年10月27日，上饶市中级人民法院作出驳回上诉、维持原审裁定的行政裁定书（（2003）饶中行受终字第3号）。《土地管理法》第46条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”国土资源部《征用土地公告办法》对公告主体、公告时间与内容作出了进一步的明确规定。岩瑞镇的公告在主体、时间与内容上都存在明显而严重的暇疵。但是，现行法律并没有规定公告程序违法的法律责任，没有规定公告违法是否会导致土地征用与补偿违法或可撤销。因此导致权利人无法就显失公平的补偿主张自己的权利。同样值得警醒的是，在本案中，征地方与政府动用了国家暴力来压制被征地人的要求。其中，6人因与征地方的冲突而以“扰乱工作秩序”、“斗殴”等名义被正式行政处罚；而另8玉山县岩瑞镇龙琴村黄榴坞村小组42户村民诉玉山县岩瑞镇人民政府，（2003）玉行初字第5号。4有十多人称受到轻伤害。此类官方行为在其他征地案件中也屡见不鲜。从法律角度而言，“扰乱工作秩序”的认定几乎全然缺乏可以预期的标准，这无疑纵容了执法机关的任意裁量。例如在本案中，有农妇喝农药被认为构成了“扰乱”（公（行）决字【2004】第519号）；而在另外一份行政处罚决定中，则完全没有说明理由（公行传字【2004】第19号）。案例四：因土地使用权收回程序缺失而失权：北京市政府收回使用权案范玲玲等人拥有北京市东城区东堂子胡同55号房屋的所有权和该房屋坐落土地的使用权。但北京市国土资源局在未通知权利人的情况下，又颁发《国有土地使用证》（京东港澳台国用2003出字第10285号），将该地块的土地使用权确认给北京华富金宝房地产开发有限公司。经查，2000年7月11日，北京市规划委员会向北京富华金宝房地产开发有限公司颁发了《建设用地规划许可证》（2000规地字0157号）。2003年3月12日，北京华富金宝房地产开发有限公司与北京市国土资源和房屋管理局签订了《北京市国有土地使用权出让合同》（京地出合字2003第261号），2003年4月，经北京华富金宝房地产开发有限公司申请，2003年6月，被申请人向其核发了《国有土地使用证》（京东港澳台国用2003出字第10285号）。范玲玲等人向北京市人民政府申请复议，北京市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第58条的规定，认为被申请人有权收回国有土地使用权。被申请人核发《国有土地使用证》（京东港澳台国用2003出字第10285号）的行为符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地登记规则》等有关法律、法规和规章的规定（北京市人民政府行政复议决定书，京政复字〔2005〕43号）。在本案中，权利人的土地使用权在未经本人同意、未通知本人的情况下，被政府有偿出让给了第三人，其依据是《土地管理法》第58条的“收回权”。虽然，第58条除了规定政府的“收回权”之外，还规定了对权利人的“适当补偿”。但是，因为法律上并没有