我国食品召回制度完善之法律思考

我国食品召回制度完善之法律思考发布日期：2009-04-29文章来源：互联网一、引言近年来，全球不断爆发食品安全事故，如英国的“疯牛病”、欧洲的“口蹄疫”、席卷全球的禽流感等等。我国的食品安全事件也层出不穷，2003年的广州、北京等地的非典型性肺炎、2004年安徽阜阳的劣质奶粉事件、2005年的苏丹红事件、2007年一些国家对“中国制造”食品不信任事件等，都在全国乃至国际范围内影响较大。面对食品安全问题，如何快速有效的将问题食品从市场上撤出，最大限度保护消费者的利益，是各国着重探讨并急于解决的问题。其中重要的举措之一就是建立食品召回制度。食品召回就是将一些存在缺陷致使公众健康和安全存在不可接受风险的食品撤出销售、分销和消费领域的措施，该制度是食品安全法的重要组成部分。我国于2007年7月24日由国家质量监督检验检疫总局颁布了《食品召回管理规定》，这一行政部门规章自公布之日起施行。本文就如何更加完善我国食品召回制度展开专门讨论。二、我国食品安全管理体制及立法现状我国的食品安全管理体制及立法现状主要表现为以下三个方面：（一）法律法规正待完善，尚未建立起完整的食品召回法律体系我国于1995年10月30日正式通过了《中华人民共和国食品卫生法》，相继的还制定了大量关于食品质量方面的法律法规，加上各省、市、区为数众多的地方性食品法规，我国已经形成了《食品卫生法》、《产品质量法》为主导，相关部门规章、地方性法规、司法解释为补充，其他法律如《消费者权益保护法》、《中华人民共和国刑法》相配合的食品安全法律体系的基本框架。这些法律法规的实施，在保障人民身体健康、遏制和惩治食品经营者的非法行为方面，发挥了重要作用。2002年10月上海市通过了《上海市消费者保护条例》，首次明确提到产品召回。2007年7月24日由国家质量监督检验检疫总局颁布了《食品召回管理规定》，但这仍然只是一个法律位阶较低的部门规章。国家食品安全法的草案正在征求意见阶段，其中明确规定了食品召回制度，这将使食品召回在全国范围内有法可依。（二）食品质量标准、检测技术更待提高我国食品技术法规和食品安全标准还不能适应食品监督管理的需要，特别是食品安全标准方面主要有以下问题：（1）食品标准化工作管理体制不顺。按照《标准化法》、《食品卫生法》等法律法规的规定，食品的卫生标准由国务院卫生行政部门制订发布，食品质量的国家标准由国务院标准化行政管理部门制订发布，各相关行业主管部门制订食品的行业标准。这样就导致了食品标准政出多门，缺乏有效统一的管理机制。[1]（2）食品质量标准少。目前我国的食品标准只有2000多个，涉及安全标准的只有500多个，而欧洲仅对农药残留的标准就有15700多个。[2]在我国常用的12类99种蔬菜中，到目前为止制定出新鲜蔬菜质量标准的菜种尚不足20种。《食品卫生法》仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉类等45种食品中规定了允许的残留量，总含有291个指标，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。目前我国的食品标准无论是数量还是范围，都与国际标准存在较大差距。[3]（3）食品质量标准重叠，缺乏权威。由于制定标准的部门缺乏有效统一的协作，各个行业又基于本行业的管理职能制定标准和管理办法，不可避免地出现食品标准遗漏或重复，甚至相互矛盾。在实际工作中，国家标准、行业标准指标不一，而且同一个产品有几个相互矛盾的标准，执法部门监管无所适从。[4]（4）食品质量标准不适应迅速发展的食品产业。我国有的食品质量标准修订不及时导致跟不上食品产业的发展。2005年“苏丹红”事件中，苏丹红的检测标准是参照国外的标准进行的。虽然苏丹红早在1996年就在我国食品添加剂卫生标准中明令禁止使用，然而10年来我国并没有相关的检测标准，使消费者成为最终的受害者。很多发达国家都很重视标准体系的研究发展，如美国与加拿大都已出台《国际标准化战略》，以整合资源，大力推进其标准体系的国际化。构建我国的食品安全法律体系需要我们根据WTO相关协定的要求整合我国现有的标准体系。[5]（三）管理部门众多，执法更需持续性现行法律法规赋予许多部门制定法律法规的权力，这不可避免的导致职权相互冲突、法律法规交叉和不配套的现象，法律法规的权威性和严肃性大打折扣，使食品监督难以得到真正的保障。如《产品质量法》规定工商管理和质量监督部门都是执法主体，《食品卫生法》规定，工商、卫生、农业、质检、贸易等行政管理部门都承担了食品卫生监督管理任务。法律法规规定的不一致导致了我国现有的监管体系分割严重，职能分散。[6]农业部负责初级农产品生产环节；质量技术监督局主要负责食品生产加工环节、卫生监督管理安全，并组织实施国内食品生产的强制检验及出入境的食品卫生检疫；卫生部门负责食品的卫生管理工作；工商行政管理部门负责市场上的食品安全监管；商务主管部门负责流通领域中的食品安全。[7]表面上好像各个部门分工明确，实际上质量技术监督局也可以独立进行食品的卫生检验，也可以上市场查处不合格产品，而工商局和商务部的职责相互冲突，很难划分清楚，尽管工商局的职能定位是市场运行监管，商务部的职能定位是市场贸易行业监管。结果是一方面各监管机构相互越界，竞相争夺监管权，而在出现问题时，又都不承担责任；另一方面则形成了同一种食品、同一环节有多个监管机构同时监管，但又各自为政的局面。而新成立的国家食品药品监督管理局似乎作为专业的食品安全监管机构，本应在食品安全监督方面承担重要作用，但其目前的定位只是食品安全综合监督和组织协调有关部门承担的食品安全监督职责工作。事实上既无标准的制定权，又无实际的监管权，组织协调只是一句空话。[8]此外，在对违法行为的行政处罚方面，对同一违法行为，卫生部门、工商部门、质检部门等都能分别根据各自指定的法律法规或标准等给予处罚，重复处罚的现象较为多见。三、国外有关食品召回制度及先进立法经验借鉴西方发达国家有关食品召回的立法发展较早，现已逐渐发展成熟，其中主要以美国、澳大利亚、欧盟、加拿大等国家的立法最具代表性。（一）美国食品召回制度[9]美国食品召回制度是在政府行政职能部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局、食品和药品管理局。食品安全检疫局主要负责监督肉、禽、蛋类产品质量和缺陷产品的召回，食品和药品监督局主要负责食品安全检疫局管辖以外的产品，即除肉、禽、蛋类制品以外食品的召回。美国食品召回的法律依据主要是：《联邦肉产品检验法》、《禽产品检验法》、《食品、药品及化妆品法》以及《消费者产品安全法》。食品安全检验局和食品和药品管理局是在法律的授权下监管食品市场，召回缺陷食品。美国食品安全检疫局、食品和药品安全局对缺陷食品可能引起的损害进行分级，并以此作为依据确定食品召回的级别。美国的食品召回有三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品后不会引起任何不利于健康的后果，如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。食品召回级别不同，召回的规模、范围也不一样。召回可以在批发层、用户层（学校、医院、宾馆和饭店）、零售层，也可能在消费者层次。[10]美国食品召回在两种情况下发生：一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是食品安全检疫局、食品和药品管理局要求企业召回食品。无论哪种情况，召回都在食品安全检疫局、食品和药品管理局的监督下进行，这两个行政主管部门在食品召回中发挥着关键的作用。美国的食品召回遵循着严格的法律程序，其主要步骤如下：第一步，企业报告。食品的生产商、进口商或者经销商在发现其生产、进口或经销的食品存在关系到大众安全的问题时，如果使用该食品会对消费者的身体造成严重的损害或者产生损害的可能，以及食品不符合相关规定等，应在掌握情况的24小时内向食品安全检疫局或食品和药品管理局提交问题报告。第二步，食品安全检疫局或食品和药品管理局的评估报告。在收到企业的报告后，食品安全检疫局或食品和药品管理局要迅速对食品是否存在缺陷进行评估，如果存在缺陷，要对食品的缺陷等级进行评估。还要根据食品上市的时间长短、进入市场的数量多少、流通的方式以及消费群体等资料，评估造成危害的严重程度。第三步，制定召回计划。食品安全检疫局或食品和药品管理局的评估报告如果认定食品存在缺陷并应当召回，企业一方面应立即停止该食品的生产、进口或销售，通知零售商从货柜上撤下该食品；另一方面，根据食品的缺陷等级，进入市场的方式、销售的区域，以及流通中的数量和已经销售的数量等，制定缺陷食品的召回计划。第四步，实施召回计划。企业制定的缺陷食品召回计划经过食品安全检疫局或食品和药品管理局认可后即可实施。首先，由食品安全检疫局或食品和药品管理局在自己的网站上或向新闻媒体发布召回新闻稿，然后由企业通过大众媒体向广大消费者、各级经销商公布经过食品安全检疫局或食品和药品管理局审查过的、详细的食品召回公告。最后在食品安全检疫局或食品和药品管理局的监督下，企业召回缺陷食品，对缺陷食品采取补救措施或予以销毁，并同时对消费者进行补偿。[11]（二）澳大利亚食品召回制度[12]澳大利亚食品召回由澳新食品标准局（FoodStandardsAustralia/NewZealand）主导进行，国家、州和地方立法共同管理。在澳新标准局设有专门的食品召回协调员，各州和地方也设有州和地方的召回协调员。一旦展开召回，发起召回的食品生产商、批发商、分销商、进口商就被称为责任人。责任人、州或领地协调员、澳新食品标准局的协调员构成澳大利亚食品召回中最基本的人员组成。在法律依据上，澳大利亚的食品召回主要依据《澳新食品标准法典》、《贸易行为法案》和《澳新食品工业召回规范》的相关规定。澳大利亚食品召回体系的主体由生产者、销售商和消费者三方构成。当需要召回食品时，生产者、销售者都有责任在有关机构的监管下，依据食品召回的法律法规将问题食品从消费者手中召回。澳大利亚依据产品的销售渠道和销售范围来确定食品召回的级别，目前其分级只有贸易召回和消费者召回两个水平。贸易召回指的是将产品从产品分配中心和批发商那里收回。消费者召回是涉及产品生产和分配所有环节的召回，涉及范围广，包括消费者拥有的任何受影响的产品。食品召回主要步骤包括以下几点：1.制定食品召回计划。任何从事食品批发、生产和进口的食品商都应该有一个书面召回计划。[13]2.建立召回委员会。召回委员会一般包括以下成员：召回责任人（最好是公司高级技术主管）、公司管理主管、公共关系主管、生产主管、仓储和分销主管、采购部主管、市场或零售主管及公司法律代表。3.启动食品召回。生产者（公司），是食品召回的发起人，负责启动食品召回，应该做一下工作：（1）召集委员会开会并审查资料，包括撤除的初始操作；（2）确认召回的必要性。首先进行风险评估，进一步了解信息，如需召回再确定召回采取的方式；（3）向召回协调员、地方或省级召回协调员提供信息。[14]4.危害评估。在召回前进行缺陷产品的危害评估是保证食品召回科学合理的有效手段。进行危害评估必须全面准确地收集所有有关信息。通过对这些信息的综合评估，责任人、召回协调员、有关专家共同磋商决定是否需要召回，如果召回，选择什么样的召回水平。5.实施召回。一旦实施召回，责任人需要通知管理部门、销售网络和公众（在消费者召回水平时需要）这三方面的有关人员。对管理部门的通知是法定的，要求在一定的时限内。责任人应立即通知销售商停止销售，让消费者停止购买，并且让销售商尽快从消费者手中取回产品等待处理。6.召回产品的处置。产品可能从超市收回，也可能通过分销网络或直接从消费者手中收回。收回的产品需存放一定的场所并同其他的产品分开。要求必须对收回产品的数量及批号标识作详细的纪录。澳大利亚食品召回中，收回的产品可能会被纠正或再加工至适用于人类消费后重返市场，也可能作销毁处理而永久性离开市场。7.食品召回完成评价。食品召回过程完成时，厂商需要做总结评价工作，管理部门在汇总后公布报告，并将召回作详