投资项目审批涉及的法律问题(国土)

投资项目管理涉及的法律问题主讲：张文洋一、投资管理（一）管理分类审批制核准制备案制1、审批制：适用于政府投资项目（1）政府投资：是指使用纳入各级政府预算管理的资金、政府间接融资资金（主要是国际金融组织和外国政府贷款）以及政府管理的其他资金进行的固定资产投资。（2）政府投资方式：直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贷款贴息。（3）政府投资项目实行不同的审批制管理A、采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目：审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算、开工报告（仅限于特殊项目）B、采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的政府投资项目：只审批资金申请报告法律依据：《国务院关于投资体制改革的决定》规定：“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发〔2007〕64号）实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）（发改投资［2005］1392号）一、各级地方政府采用直接投资（含通过各类投资机构）或以资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设《政府核准的投资项目目录》（《决定》附件）范围内应由国务院或国务院投资主管部门管理的固定资产投资项目，需由省级投资主管部门报国家发展改革委会同有关部门审批或核报国务院审批。关于进一步规范政府投资项目审批管理的通知（闽发改投资〔2010〕1158号）二、审批权限。按照项目审批权限，实行分级审批，由项目投资主体的同级投资主管部门负责审批。国家和省另有规定的，从其规定。2、核准制：适用于企业不使用政府投资建设的重大项目和限制类项目，即列入《政府核准的投资项目目录》或者国家有特殊规定的项目。未列入核准目录的项目，不得实施核准许可。（1）核准事项：项目申请报告《国务院关于投资体制改革的决定》规定：“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。”国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发〔2007〕64号）实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。（2）核准项目类型及适用法律依据A、企业投资项目（内资项目）核准适用主要法律依据：①《行政许可法》；②《国务院关于投资体制改革的决定》；③国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知（国办发〔2007〕64号）④《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发[2005]40号）；⑤企业投资项目核准暂行办法（国家发改委第19号令）⑥《汽车产业发展政策》（国家发改委第8号令）；⑦《钢铁产业发展政策》（国家发改委第35号令）；⑧《水泥工业产业发展政策》（国家发改委第50号令）；⑨《产业结构调整指导目录（2005年本）》（国家发改委第40号令）；⑩《福建省企业投资项目核准暂行办法》（闽政[2006]47号）；11《福建省人民政府关于公布省发展改革委等31个部门行政审批项目的通知》（闽政[2007]26号）。B、外商投资项目核准适用主要法律依据：①《行政许可法》；②《指导外商投资方向规定》（国务院第346号令）；③《国务院关于投资体制改革的决定》；④《外商投资项目核准暂行管理办法》（国家发改委第22号令）；⑤《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（国家发改委、商务部第57号令）；⑥国家发展改革委关于做好外商投资项目下放核准权限工作的通知（发改外资[2010]914号）⑦《福建省外商投资项目核准管理暂行办法》（闽政办[2005]175号）；⑧《福建省人民政府关于公布省发展改革委等31个部门行政审批项目的通知》（闽政[2007]26号）。C、境外投资项目核准适用主要法律依据：①《行政许可法》；②《国务院关于投资体制改革的决定》；③《境外投资项目核准暂行管理办理》（国家发改委第21号令）；④《福建省人民政府关于公布省发展改革委第31个部门行政审批项目的通知》（闽政[2007]26号）。（3）核准文件有效期A、企业投资项目核准文件有效期2年，自文件发布之日起计算。B、外商投资项目核准文件有效期：在核准文件中规定。C、境外投资项目核准文件有效期：在核准文件中规定。3、备案制：适用于企业不使用政府投资建设的未列入《政府核准的投资项目目录》且国家没有特别规定的项目。适用主要法律依据：①《国务院关于投资体制改革的决定》；②《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）③《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资[2004]2656号）；④《福建省企业投资项目备案制管理暂行办法》（闽政[2006]47号）。《备案表》有效期2年。二、投资项目的建设程序及审批、核准、备案条件要求（一）建设程序1、投资体制改革前的基本建设程序《国务院关于投资体制改革的决定》出台前，根据1978年国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设程序的若干规定》（计计[1978]234号）、1984年国家计委《关于简化基本建设项目审批手续的通知》（计资[1984]1684号）、1999年国家计委《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》（计投资[1999]693号）等文件规定，建设项目必须执行的建设程序包括以下几个阶段或工作环节：①项目建议书阶段（编制、申报、审批项目建议书）→②可行性研究阶段（编制、申报、审批可行性研究报告）→③设计及施工准备阶段（包括编制、申报、审批初步设计及概算，编制、申报、安排年度投资计划，编制、审查可以满足连续三个月施工需要的主体工程或控制性工程施工图设计和审定施工图预算，完成征地拆迁和“三通一平”等施工准备工作。一般项目采用两阶段设计，即初步设计和施工图设计。重大项目和特殊项目，经主管部门指定，可增加技术设计阶段，有时也把初步设计和技术设计合并称为扩初设计）→④施工阶段（包括申报、审批开工报告，编制、审查后续工程施工图设计和审定施工图预算，组织施工，做好生产或使用准备）→⑤竣工验收、交付生产或使用阶段。国家计委《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》（计投资[1999]693号）要求：“严格执行基本建设程序。……现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节。除国家特别批准外，各地方、部门和企业不得简化项目建设程序。”2、投资体制改革后的建设程序（1）实行审批制的政府投资项目（仅限于采用直接投资和资本金注入的项目）必须执行的程序是：①项目建议书的编制、申报和审批→②可行性研究报告的编制、申报和审批→③初步设计及概算文件的编制、申报和审批→④施工图设计文件审查和施工图预算的审定（大中型项目的施工图设计要完成可以满足连续三个月施工需要的主体工程或控制性工程的施工图纸设计）→⑤开工报告的申报、审批或施工许可证的申领、核发。根据国务院《关于投资体制改革的决定》，对政府投资项目，除特殊情况外不再审批开工报告。省政府以闽政[2007]26号文公布了省发改委等31个部门的行政审批项目，省级政府投资重点项目开工报告审批被列为省发改委实施的非行政许可审批项目。关于进一步规范政府投资项目审批管理的通知（闽发改投资〔2010〕1158号）三、审批程序。政府投资项目，应履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算等基本建设程序。根据不同行业项目的不同特点，对投资规模较小、技术要求简单的项目，审批部门可以将项目建议书和可行性研究报告两个阶段合并审批，或将项目可行性研究报告和初步设计及概算合并审批。（其批准文件的标题为：《关于XX项目建议书暨可行性研究报告的批复（复函）》或《关于XX项目可行性研究报告暨初步设计及概算的批复（复函）》）。（2）实行核准制的企业投资项目必须执行的前期工作程序是：①项目申请报告的编制、申报和核准→②初步设计审批（仅限于省级核准的关系社会公共利益和公众安全的重大基础设施和公用事业项目，其中交通、水利项目分别会同交通厅、水利厅联合审批）→③施工图设计文件审查（自律管理）→④施工许可证的申领、核发。（3）实行备案制的企业投资项目根据《福建省企业投资项目备案制管理暂行办法》，实行备案制的企业投资项目，在开工前应依照该办法规定向各级政府备案机关备案。项目申报单位依据备案机关出具的《备案表》，依法办理环境保护、土地……等有关手续。（二）审批、核准、备案条件要求1、审批条件（1）项目建议书项目建议书的编制应当以国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划和国家产业政策为依据，对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济、社会效益进行初步分析。重大项目或技术复杂的项目，一般需要开展项目投资机会研究或预可行性研究工作。审批项目建议书没有法定的前置审批条件要求。（2）可行性研究报告可行性研究报告应当以项目建议书的批复为依据，对项目建设的必要性，技术和经济上是否合理、可行以及社会效益、节能、环保等进行全面分析论证，落实各项建设条件（包括资源来源、外部协作条件等，其中经营性投资项目要落实资本金），并提出项目法人组建方案（或项目建设单位、项目业主选择方案）、招标方案。经批准的可行性研究报告是确定建设项目、编制设计文件的依据。特别提示：建设单位在报批可行性研究报告前必须依法取得一系列的行政许可，并在报批时附上相关许可申请批文，这是审批可行性研究报告必须执行的法定程序。项目审批部门在建设单位未完成这些法定的前置审批手续情况下，即对可行性研究报告作出批复，属违反法定程序作出的具体行政行为。具体地说，报批可行性研究报告须附具以下法定的审批文件（①-③项适用于一般项目，④-12项只对有特殊要求的项目适用）：①城乡规划行政主管部门核发的项目选址意见书（仅适用于划拨地）相关法律规定：A、《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。②国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见（占用林地、公路、水利、河道的还有特别要求）相关法律规定：A、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院第256号令）第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，……，建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。”B、《福建省实施〈中华人民