拓展非诉法律援助的研究

【内容提要】非诉法律援助以其快速高效等特点得到推广与应用，但由于其方式单一、范围限制等不足越来越制约其发展。本文通过对非诉法律援助机制进行剖析，并结合援助中心的有关探索与实践，厘清问题，提出拓展的解决方法。【关键词】非诉法律援助；拓展；困境与对策一、非诉法律援助的概念和特征非诉法律援助是指符合法律援助条件的民事纠纷在法律援助机构受理、指派后，于进入诉讼或仲裁前，承办人员通过调解或和解的方式解决纠纷，实现受援人合法权益的法律援助业务活动。相对于诉讼法律援助的传统和补救性的法律援助服务，非诉法律援助属于预防性法律援助服务。通过非诉调解或和解，将矛盾消弭在萌芽阶段或减少矛盾的积累，引导受援人通过合法途径解决民事纠纷。非诉法律援助具有四个特征：非诉法律援助的对象必须是得到法律援助的受援人；非诉法律援助解决的纠纷仅限于民事纠纷；非诉法律援助的时间仅限法律援助案件进入诉讼或仲裁前，不包括诉讼（仲裁）时或诉讼（仲裁）外的调解或和解；非诉法律援助的途径目前仅有调解或和解方式。二、拓展非诉法律援助的必要性和意义非诉法律援助在社会矛盾化解中的作用巨大，是因为它具有诉讼法律援助无法比拟的优势：（一）非诉法律援助具备更广泛的社会干预。目前，参加民事案件代理的法律援助只有律师和法律工作者，而参加非诉法律援助的工作人员除了律师和法律工作者外，还包括了基层法律援助工作站工作者、法律援助志愿者等。（二）非诉法律援助能够快速高效及时地处理案件。利用诉讼方式提供法律援助往往会产生成本大、时间长、执行难、效率低等问题。一些法律援助案件，比如简单的劳动争议案件如果经过劳动仲裁、法院一审、二审、强制执行等程序，往往会经过漫长的时间。一些人身损害的案件，若不及时处理，也可能会造成不良后果。在实践中，区法律援助中心曾多次利用非诉法律援助解决纠纷、化解矛盾，取得良好的效果。例如2010年3月5日，任职于鹿城区南星清洗有限公司的潘某在温州火车站调车作业中死亡，事故发生后，死者亲属闻讯，包车从老家赶来，二十多人围堵鹿城区政府要求解决。2010年3月19日，援助中心受理死者家属的法律援助申请，并指派援助律师及时介入。经过反复多次的沟通、协调，在援助律师与鹿城区劳动局、绣山法律援助工作站、南浦法律援助工作站等多方共同努力下，潘某家属与南星公司、火车站方面于2010年4月1日达成赔偿协议。潘某家属对调解结果表示满意，并致信援助中心表示感谢。（三）非诉法律援助能够减轻诉讼负担，节省司法资源，保障受援人的合法权益。对受援人来说，发生纠纷之后通过诉讼途径虽具有法律保障性，但冗长的诉讼程序会给受援人带来“二次伤害”，而且在诉讼案件逐年递增的情况下，法院、仲裁委的案件受理量越来越多，积案和诉讼、仲裁延迟就成为法院和仲裁委无法回避的问题，这也势必不利于受援人的维权。提供非诉法律援助，一方面能满足受援人的需要，一方面也能大大减轻援助中心的工作量。对于普通的民事纠纷，能通过非诉调解解决，既有利于及时保障受援人的合法权益，也节省了司法资源，降低了诉讼成本。2009年8月10日，鹿城区法律援助中心受理的客吧宾馆劳动纠纷案因受援人人数较多，再加上该公司经营状况每况愈下，面临可能会出现胜诉后执行难等问题。但最后通过非诉法律援助，双方在五马法律援助工作站达成调解协议，公司同意支付受援人拖欠的工资，受援人也承诺不再追究公司其他违法行为。事情得到圆满解决。三、拓展非诉法律援助的方式在法律援助领域，非诉法律援助的方式仅有调解或和解。如何在司法部、省司法厅等要求下拓展非诉法律援助的方式，以更好地维护好困难群众的合法权益？鹿城区法律援助中心根据自身情况，在拓展非诉法律援助方面做了有意义的尝试，并取得较好的效果。鹿城区法律援助中心已在辖区21个街道（乡镇）设立了法律援助工作站，并依托各居（村）调解委员会设立了301个法律援助联络点，全面形成区、街道（乡镇）、居（村）三级法律援助网络体系。各基层司法所所长兼任法律援助工作站负责人，同时还兼任人民调解委员会主任。2009年开始，鹿城区法律援助中心利用该有利条件，建立并逐步完善法律援助与人民调解相衔接的工作机制，在实践中衍生出法律援助与人民调解相衔接的三大非诉法律援助的方式：（一）诉讼（仲裁）法律援助开始前的“诉前调解”。鹿城区法律援助中心受理的一些符合援助条件的民事诉讼（仲裁）法律援助申请，尤其是涉及赡养、欠薪、工伤纠纷，以及一些事实清楚、争议不大，存在调解解决可能性的案件，在诉讼（仲裁）援助前利用非诉调解方式作最后的努力，往往能事半功倍，促成纠纷的解决。根据《鹿城区人民调解和法律援助相衔接工作机制的实施意见》的规定，“诉前调解”主要有二种，一是区法律援助中心受理的法律援助案件，认为可以调解方式结案的，在征得受援人同意后，为受援人指派律师或基层法律服务工作者、法律援助志愿者作为受援人的代理人直接进行调解，也可以委托受援人所在地(所在单位)或者纠纷发生地的人民调解委员会进行调解。二是法律援助工作站（联络点）在受理受援人法律援助申请时，应尽可能引导受援人通过调解方式解决争议，对不愿调解或调解不成并符合法律援助条件的，应及时做好初审工作，并及时报送区法律援助中心审批。此方法既有助于防止矛盾的进一步激化，使受侵权一方的利益得到切实保障，又发挥了街道（乡镇）基层法律援助工作站的作用，方便了群众，缩短了解决问题的时间，使纠纷得以及时妥善的解决。（二）法律援助中心积极参与的“主动调解”。主要是鹿城区法律援助中心对经济特别困难但是求助事项又不完全符合诉讼（仲裁）法律援助条件的申请人，所涉及的纠纷展开调解。究其实质，这类“主动调解”直接将人民调解作为法律援助的一种非诉讼形式，效力仅次于诉讼法律援助；一旦调解失败也不会转到诉讼法律援助，而是由受援人直接自行提起诉讼。由于在工作实践中较难把握好这一标准和尺度，准确地将法律援助机构和人民调解组织的职能区分，因此，中心对此还处于探讨阶段，有待进一步深入研究。（三）诉讼（仲裁）法律援助结束后的“后期调解”。主要是诉讼（仲裁）法律援助案件经过法院判决（仲裁庭裁决）生效后的权益履行问题。一般而言，类似赡养纠纷、工伤纠纷等具有长期给付内容的援助案件，法院判决（仲裁裁决）胜诉并不代表一劳永逸，相反一定要继续跟踪服务以确保权益如期实现，这期间需要做一系列“后期调解”工作。例如鹿城区法律援助中心受理的程某赡养纠纷案，程某年近八旬，因其子不愿承担赡养义务而提起诉讼，法院判决胜诉后，其子未履行判决义务；经申请强制执行，其子抵触情绪很大，导致执行工作无法顺利开展；后中心联合基层人民调解委员会，积极与其子沟通调解，经不懈努力，最终双方达成和解协议。四、拓展非诉法律援助的困境与对策（一）应对我国非诉法援助的立法缺失问题目前,对非诉法援助的性质、地位、适用范围、原则、时限、程序等的立法规定尚属空白。尤其是因为《法律援助条例》属于行政法规，效力难及于法院、检察院等部门。而且由于缺乏规范的法律制度保障,导致很多法律援助机构在开展诉前调解工作时畏手畏脚。浙江省法律援助中心于2006年向全省各地法律援助中心印发了《关于规范非诉讼法律援助案件的若干意见（试行）》，以规范非诉法律援助，起到一定效果。但在实践中，这样的规范文件只对内有约束力，法律效力太低。因此，笔者认为，可由司法部单独或会同最高人民法院、最高人民检察院,就非诉法律援助的性质、地位、适用范围、原则、时限、程序、调解协议的效力等事项出台一个部门规章或司法解释,确保法律援助诉前调解有法可依。拓展非诉法律援助既需要法律援助机构根据实际情况，不断创新模式，开发新领域，也需要立法机关根据法律援助的实践成果与出现的问题对非诉法律援助的性质、地位、适用范围、原则、时限、程序等方面进行规定。（二）应对非诉法律援助的调解协议效力较低问题实践中关于非诉法律援助调解协议的效力,大都当作是一种人民调解协议。由于人民调解协议只具有合同的效力,并不具备强制执行力。一旦一方反悔,势必给另一方造成讼累。而诉讼法律援助中，法院调解达成协议的调解书就没有这样的问题。通过诉讼达成的调解书，只要对方不履行，权利人就可以申请法院强制执行。在法律援助实践中，鹿城区法律援助中心受理法律援助工作站上报的法律援助案件后，会根据案件情况，一方面，利用基层法律援助工作站长期从事调解工作的优势，积极做对方的思想工作，尽可能以调解的方式结案；另一方面，指派援助律师开始着手收集本案的证据材料，在调解无效的情况下，可以随时向劳动部门申请劳动仲裁或向法院起诉。由此，不但降低了维权成本，避免造成“诉累”，还有助于减少法律援助的成本，拓宽弱势群体的维权渠道，提高法律援助的工作效率。（三）应对非诉法律援助的公平缺失和范围限制问题非诉法律援助机制应用不当可能会导致公平与效益的缺失而不利于保护受援人的合法权益。公平与效益是非诉纠纷解决机制所需平衡的最重要的价值之一。在非诉调解中需要双方力量均衡，一方力量过大就会使天平失去平衡，以致危害到弱者的权益。如何避免天平失衡，是每个法律援助中心在非诉调解时都应当考虑的问题。依托司法局的法律援助中心行使法律赋予的职权，代表受援人参与调解，会纠正天平一边倾斜的局面，帮助受援人维护其合法权益，从而一定意义上实现社会的公平与正义。但如果不能具体问题具体分析，一味追求非诉法律援助快速解决纠纷，为促成调解而做出较大让步，而未能为受援人合法合理地争取，必然会损害受援人的权益，也必将损害非诉法律援助的初衷。所以应在法律援助实践中，予以规范非诉调解机制，加强对非诉法律援助案件质量的监督。非诉法律援助的范围应当要做适当的限制。非诉法律援助范围可以很广，但法律援助中，非诉调解的民事纠纷必须是援助中心已经受理的民事纠纷，不包括街道（乡镇）基层法律援助工作站与人民调解委员会未经过法律援助中心指派而对辖区内的民事纠纷所做的调解。而且很多属于法律援助的案件并不适用非诉法律援助。比如涉及家庭暴力的离婚纠纷，双方感情已破裂，已无复合可能，受害方也希望早点结束婚姻关系，非诉调解就显得没必要。而对于缺乏证据材料的一些案件如劳动争议则应当先进行非诉调解，一方面更有利于维护受援人的合法权益，一方面有利于证据的收集，弥补证据材料的不足。在实践操作中，不能抱有一概先使用非诉调解后再提供诉讼法律援助的观念。事先已经过多次调解，甚至有关部门也主持过调解的案件，对方受援人没有诚意参与调解等，就没必要浪费时间再进行非诉调解。比较好的做法，是在具备调解条件基础上，非诉调解与诉前准备相结合。由于非诉法律援助严格区别于人民调解，鹿城区各基层司法所所长兼任法律援助工作站负责人，同时还兼任人民调解委员会主任。因此民间纠纷完全可以先通过人民调解委员会的调解（突破了法律援助受案范围的限制）。调解不成，符合法律援助条件的受援人可以在街道（乡镇）司法所立即申请法律援助。得到法律援助后受援人要求非诉法律援助的，援助中心可以指派援助律师与司法所工作人员组织调解，调解不成的，立即启动诉讼法律援助程序。五、结语法律援助是化解社会矛盾、维护社会稳定的重要措施。我国目前正处于社会转型、社会结构嬗变、社会矛盾突发的阶段，非诉法律援助相比于诉讼法律援助的传统的或补救性法律援助服务而言，具有更大的发展空间和社会功能。非诉法律援助的制度化和实践必将推动法律援助制度和多元化纠纷解决机制的日益成熟。