《刑事诉讼中公检法关系研究》

《刑事诉讼中公检法关系研究》课题组*一、刑事诉讼中公检法法定关系的由来与解读（一）刑事诉讼中公检法法定关系的由来宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”刑事诉讼法第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”显而易见，刑事诉讼法该条作了几乎相同的规定，只是将宪法规定的“办理刑事案件”改为“进行刑事诉讼”。刑事诉讼中公检法分工负责，互相配合，互相制约原则不仅是一项刑事诉讼的基本原则，而且也是人民法院、人民检察院、公安机关在办理刑事案件过程中应当遵循的一项宪法原则。这是我国刑事诉讼中公检法关系的特色。现行刑事诉讼中公检法法定关系是1979年第五届全国人大二次会议通过的中华人民共和国第一部刑事诉讼法典确定的。该法起草通过的时期正值中国处于动荡之后的过渡时期，法制也正处于初建阶段。十年动乱中司法机构被取消，检察院和法院职能完全丧失，建国初期制定的宪法和法律根本无法执行，乱抓、乱捕、任意科以刑罚的现象普遍存在。政治指示命令代替了刑事诉讼程序，国家主席都可以一夜间被打倒，普通公民的人权更是没有保障。在这种背景下，粉碎四人帮后，结束法制真空、实现社会治安根本好转和社会秩序的稳定，成为了当务之急。1978年宪法出台后，1979年刑法、刑事诉讼法相继出台。当时这两部法律对实现社会稳定功不可没。当然，在中国法制建设初期制定基本法，必然受到各方面条件的限制，如：立法技术的不成熟、理论研究的积淀不足、司法政策缺乏前瞻性论证等等，加之中国社会以后发生的变革，是当时任何人难以预见的。正是这样的背景下，三机关分工制约配合原则被确定为刑事诉讼的基本原则。[1][①]支持分工负责，互相配合，互相制约原则的是当时的政治理念、社会价值观、司法政策等因素的综合。首先，它改变文革时期革委会决定侦查、控诉和审判的做法，实行公检法三机关分工，并以三机关的“分工”即职能的分离为基础，没有三机关的分工，也就无所谓他们之间的配合与制约。其次，三机关分工、配合、制约原则能有助于形成各个国家机关对犯罪分子协同作战的强大合力，，以正确处理案件，打击犯罪分子，维护社会安全。建国初期的主流思想认为，刑事诉讼是实现国家刑罚权的工具，公检法三机关是掌握这一工具的国家机关，必须协同作战，统一行动。1979年的刑事诉讼法的直接蓝本就是1963年中央政法小组拟订的《中华人民共和国刑事诉讼法草案（初稿）》，立法指导思想依然是60年代的模式。刑事诉讼中的三机关分工、配合、制约原则便是一个例证，它在当时的历史条件下是有充分理论和实践根据的。再次，中国传统法律文化、社会价值观也支持分工负责，互相配合，互相制约原则。传统法律文化与社会价值观认为，法律是统治者的治世工具，要求依据法律，借助于国家机关的合力控制犯罪，维护社会安全。第四，分工负责，互相配合，互相制约原则在一定时期确实起到了良好的社会效果。这一原则的确定促进了我们国家在刚刚粉碎四人帮的那个特定历史时期创造一个良好的社会治安环境。事实证明，这一原则的贯彻对于有力打击犯罪，同时对保证案件质量发挥了重要历史作用，而在现在乃至今后一段时间，仍能发挥其重要积极作用。[2][②]（二）刑事诉讼中公检法法定关系的解读分工负责，互相配合，互相制约原则不仅是一项刑事诉讼的基本原则；而且也是人民法院、人民检察院、公安机关在办理刑事案件过程中应当遵循的一项宪法原则。对其涵义的解读和要求的执行就不能仅从刑事诉讼角度出发，而且应同时从宪法的高度进行。1.“分工负责、互相配合、互相制约原则”的宪法解读周永康同志2007年12月24日在全国政法工作会议上的讲话强调指出，社会主义司法制度与资本主义司法制度的根本区别……就在于政法机关互相配合、互相制约，既能保证公正执法，又能有效应对、妥善处理复杂的社会问题。[3][③]在我国司法体制中，分工负责是互相配合，互相制约的前提；互相配合，互相制约是分工负责的保障。这种格局与西方国家实行的以审判为中心的格局存在着结构性的差异。[4][④]对我国司法机关权力配置、工作机制、工作关系的解读必须以这种格局为背景，否则就会造成南橘北积的结果。（1）宪法通过该原则的规定，对刑事诉讼中人民法院、人民检察院、公安机关进行了权力配置，明确了刑事诉讼中的权力架构。宪法作为根本法，规定的是国家的根本制度和基本权力架构，起着分权（力）、赋权（利）作用。刑事追诉权的行使直接关乎国家利益、个人利益，关乎社会秩序与个人权利，关乎犯罪控制与人权保障，为了防止司法机关权力过于集中而导致的权力膨胀并由此侵犯公民生命、自由、财产安全，宪法通过“分工负责”的方式，将审判权配置给人民法院，检察权（法律监督权）配置给人民检察院，侦查权配置给公安机关和国家安全机关，司法行政事务和狱政管理权配置给司法行政机关，[5][⑤]要求三机关在办理刑事案件过程中各司其职，分工负责。（2）宪法通过该原则的规定，对刑事诉讼中人民法院、人民检察院、公安机关的工作关系作出调整。刑事诉讼作为国家实现刑罚权的专门活动，国家权力在刑事诉讼中的运用广泛而深刻，刑事侦查权、控诉权和审判权在本质上都是国家权力的具体形态和表现形式。[6][⑥]为了防止作为国家权力的刑事追究权通过侵犯公民个人权利的形式实现自己的权力扩张，进行适度的权力控制和权利保障是必须的。同时，犯罪作为对社会秩序破坏最严重的行为，直接侵犯国家利益、个人生命、自由、财产安全，并严重影响社会稳定，必须予以严厉打击。为了进行犯罪控制，维护社会秩序，三机关又不能各自为政，必须在适度分工的基础上加强配合。因此，在“分工负责”的基础上，宪法还明确规定，人民法院，人民检察院，公安机关在办理刑事案件过程中要“互相配合，互相制约”。（3）宪法通过该原则的规定，确定了刑事诉讼中人民法院、人民检察院、公安机关的工作机制及最终目的。与职权主义或者当事人主义诉讼结构下的检警合一（分立）、审判中心主义不同，我国公安机关、人民检察院、人民法院在刑事诉讼中的工作机制是“分工负责，互相配合，互相制约”；与对抗制诉讼模式下的各自为政不同，我国刑事诉讼中公安机关、人民检察院、人民法院的目的是共同的——保证准确有效地执行法律。因此，三机关在分工制约的基础上，同样强调互相配合、支持。分工负责、互相制约原则的目的主要是保证准确地执行法律；互相配合原则的目的主要是保证有效地执行法律。司法机关在办理刑事案件过程中，只有三者兼顾，才能既保障公正执法，又保障有效应对、妥善处理复杂的社会问题；才能建设公正高效权威的社会主义刑事司法制度。2.“分工负责，互相配合，互相制约原则”的刑事诉讼法解读刑事诉讼法作为保障公民生命自由财产安全的基本程序法，一直被称为“宪法的测震仪”、“应用宪法”、“实践中的宪法”。因此，刑事诉讼法中的许多条款尤其是事关司法机关权力配置和工作机制运行的规范，一般都直接来源于宪法的规定。刑事诉讼法第7条“人民法院、人民检察院、公安机关在刑事诉讼中，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”的规定就直接来源于宪法第135条的规定。近年来，学界关于该原则的合理性、与诉讼规律本身的协调性不断提出质疑、检讨。[7][⑦]这些质疑与检讨意见，主要观点有：分工负责，互相配合，互相制约的原则导致国家侦查权的扩张，背离保障人权的基本准则；导致司法中立性的丧失，背离司法中立基本原理；违背司法权分立原则，背离独立行使职权原则；导致刑事辩护职能的萎缩，背离应然的诉讼构造；导致检察机关不能对侦查有效控制和监督，背离检察监督的功能。有人认为，该原则与世界各国关于公、检、法三机关关系的规定大相径庭，其合理性值得质疑，并认为该原则实际上导致了我国刑事诉讼中三机关的关系普遍出现了错位、扭曲、缺位等不良现象。[8][⑧]也有人认为，该原则在理论基础、权力配置、诉讼结构上都对程序正义产生了非常消极的影响。[9][⑨]还有人认为，配合原则严重影响了人民法院的依法独立审判原则，违背了国际通行的控审分离、无罪推定、平等对抗原则，容易形成冤、假、错案。[10][⑩]应当说，理论界对于刑事诉讼中公检法三机关关系的研究颇多，并取得了一系列的成果。但总的看来，呈现出以下特点：（1）批判性研究较多，建设性研究较少。理论界普遍对现行刑事诉讼中公检法关系提出了批评与检讨意见，主要观点有其背离保障人权的基本准则，背离司法中立基本原理，背离独立行使职权原则，背离应然的诉讼构造，背离检察监督的功能。而提出完善三机关关系的合理化建议的研究较少。（2）纯理论研究较多，实践性研究较少。理论界对刑事诉讼中公检法关系的研究往往立足于理论层面，大多从诉讼模式和司法原理角度研究，鲜有从实践层面论述，从中国实际出发探索理想且可行的方案。（3）以西方司法理论为参照研究较多，从中国视角研究鲜见。以往关于公检法三机关关系的研究往往是以西方司法理论、西方司法制度为参照对象，来检视我国司法架构，检讨我国公检法三机关关系。尤其是法院中心主义观点倾向性明显。而很少从中国实际中国特色出发，从我国当前强调诉讼监督的背景下研究公检法三机关关系，合理布局三机关关系。（4）笼统性研究较多，分门别类性研究鲜见。以往关于公检法三机关关系的研究往往较为笼统地阐述，鲜见从诉讼阶段有侧重点地论述三机关关系，如未见关于侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段三机关关系的侧重点如何合理布局的研究成果，即哪个诉讼阶段侧重配合，哪个诉讼阶段侧重制约。从刑事诉讼法的角度分析公检法三机关关系，笔者认为：（1）为了防止司法权的过分集中造成国家权力的擅断，保障公民不受肆意的非法追究，刑事诉讼法通过“分工负责”的规定，将国家独享的刑事司法权根据功能的不同划分为侦查、起诉、审判三种权力，并分别赋予三个各自独立的国家机关；为了防止三机关各自为政导致的打击不力，犯罪失控，影响社会稳定，刑事诉讼法通过“互相配合”的规定，要求三机关在办理刑事案件过程中通力合作，以有效应对、妥善处理复杂的社会问题；为了防止侵犯人权、损害犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，刑事诉讼法通过“互相制约”的规定，强化对侦查权、检察权、审判权的控制，保证公正执法。故该原则能够保证宪法“准确有效地执行法律”目标的实现，能兼顾刑事诉讼中犯罪控制与人权保障的双重价值目标，具有合理性。（2）刑事诉讼原则作为刑事诉讼法律体系建构和运作的理论支点、理论精髓，在刑事诉讼运行机制过程中，体现一个国家、一定历史时期和文化传统背景下刑事诉讼的人文观念及诉讼精神，反映一定时期整个国家的诉讼目的和任务。分工负责，互相配合，互相制约作为一项贯穿刑事诉讼始终的基本原则，充分彰显这种品质与特征。这一原则的理论基础在于惩罚犯罪与保障人权的刑事诉讼目的，权力配置表现为侦查权、检察权、审批权分属不同机关并独立行使，诉讼结构表现为侦——控——审线形诉讼构造，[11][11]同时强调辨方全程参与，生命力在于与我国现行的宪政体制、司法体制，刑事诉讼构造具有天生的契合性。与“民告民”的以解决民事纠纷、定纷止争为目的的民事诉讼；[12][12]“民告官”的以监督行政权力，保护公民权利，保障依法行政[13][13]为目的的行政诉讼不同，以“官告民”为特征的刑事诉讼的目的在于通过犯罪控制与人权保障的方式，追求实体公正与程序公正，由此维护统治阶级的经济利益和统治秩序。[14][14]刑事诉讼强调公正、人权、效率等基本价值目标[15][15]的维护与实现，同时强调三机关关于我国的诉讼构造要共同“保证准确有效地执行法律”。基于此，刑事诉讼法强调作为诉讼主体的三机关之间要分工负责，互相配合，互相制约，而且这三个方面不可偏废。分工负责的实质是分权，避免权力过分集中，确保公正；互相配合强调犯罪控制，维护稳定，确保效率；互相制约强调彼此牵制，公正执法，保障人权。（3）我国目前正处于改革发展的关键阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻