残疾人就业及保障法律问题探讨

1残疾人就业及保障法律问题探讨一、残疾人的界定及就业范围的认定1、残疾人的界定联合国在1975年公布的《残疾人权利宣言》中对“残疾人”作了如下界定：“任何由于先天性或非先天性的身体或精神缺陷而不能保证自己可以取得正常的个人生活或社会生活上一切或部分必需品的人”。在国际劳工组织的《1955年残疾人职业康复建议书》（第99号）中对“残疾人”的定义是：“一切体力或思维能力减退而确实很少有可能获得并保持一份适宜工作的人”。1983年由第69届国际劳工大会通过的国际劳工组织《残疾人职业康复和就业公约》规定，残疾人是指：由于被正当承认的身体或精神上的损伤致使其获得和保持适当的工作并得以提升的前景大为降低的人。该定义不仅强调要获得和保持适当的工作，而且还强调随着社会的进步和生产力水平的提高，能使其得以提升。即强调了残疾人的就业质量问题，这比联合国的《残疾人权利宣言》和国际劳工组织的《1955年残疾人职业康复建议书》的界定都有所进步。《中华人民共和国残疾人保障法》第二条规定：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。尽管各国的定义不同，但从残疾人的上述界定中，我们可以看出残疾人具有下列共同特点：（1）具有身体结构和功能障碍。由于身体或精神上某种组织、功能丧失或者不正常，在社会生活中，存在许多困难，因此，需要社会和家庭的特别关注，并给予帮助以及保障。（2）存在个体能力障碍，人力资本偏低。残疾人的人力资本偏低，主要表现为劳动能力和就业能力的低下。由于自身的障碍以及社会教育体制的不健全，残疾人接受教育的机会较少，导致他们在体质、智力、知识、技能及潜能上不能得到充分的开发，总体素质较低，劳动技能单一，这使得他们在市场竞争中处于非常不利的地位。（3）存在社会能力障碍。由于残疾人自身存在一定的障碍，以及因残疾导致的就业困难、生活贫困，加上社会上存在一些偏见，使得残疾人在心理上往往易产生自卑、焦虑、急躁和对社会不满等情绪，在社会生活及学习、工作中有胆怯、缺乏信心、易有挫败感等心理问题，他们的心理压力一般高于正常人群，且心理高度敏感。要指出的是，虽然残疾人因生理功能、心理状态的异常或丧失，使其体力或智力功能的发挥受到了一定的限制，无法像健全人那样从事完全正常的劳动，但这不等于说残疾人不是劳动者，不具有部分劳动能力，事实上，许多残疾人还有一种与残俱来的功能代偿。根据国际社会流行的“对于残疾人不能着眼于他不能干什么，而要着眼于他能干什么”的观点，只要我们找到残疾人劳动能力的特长所在，残疾人就能成为劳动者。在社会上，有些人对残疾人的劳动能力持怀疑态度，甚至将残疾人与“残废人”等同起来，这是对残疾人就业的歧视。建国之初，我国对残疾人采取的收养救济的保障方式虽然使残疾人的生活发生了质的变化，免除了冻饿之苦，但这种方式无法使残疾人平等参与社会、回归社会主流，因此，要从被动的财物保障转变为主动的就业保障。2、残疾人就业范围的认定残疾人就业，是指达到法定劳动年龄，具有一定劳动能力、有劳动要求的残疾人获得劳2动岗位，并取得劳动报酬或经营收人。它包含三层含义：第一，不是每个残疾人都存在就业问题，只有有劳动能力已在就业年龄段的残疾人才有劳动就业问题。第二，残疾人不是从事了任何劳动都算就业，只有从事了被社会承认并能获得报酬或收人的劳动，才算就业。第三，不论其从事什么性质的劳动，只要这种劳动被社会承认又能获得报酬或收人，都算就业。在上述三点上，残疾人就业和健全人就业是相同的。残疾人的职业选择和工作类型要受其残疾类型和残疾程度的约束。不同的残疾类型（如肢体残疾、听力语言残疾、精神残疾或者多重残疾）对残疾人的工作能力有着不同的影响，比如视力残疾的人就不能从事那些对视力有要求的工作，语言听力残疾难以从事教师、口语翻译；智力残疾不能从事脑力劳动和技术工作；肢体残疾基本不能从事强体力劳动，精神病残疾不应从事管理等工作等；不同残疾的程度也对残疾人工作的能力有重大影响。这都极大地限制了残疾人的就业面，使残疾人难以在更为广泛的领域展示自己的才干，制约了残疾人在就业上的灵活性和可选择性。二、我国残疾人就业的立法及执法现状（一）、我国关于保障残疾人就业的立法《宪法》：我国在1982年12月通过，1988年4月、2004年3月修正的宪法第45条中规定，国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。依据宪法的规定，国家要求各级政府对残疾人劳动就业统筹规划，一方面举办福利企业集中安排残疾人就业，另一方面，规定国家机关、企事业单位、社会团体按职工人数的一定比例安排残疾人就业。《劳动法》：《中华人民共和国劳动法》第十四条规定：残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业，法律、法规有特别规定的从其规定。将保障残疾人就业作为一项原则列入本法。《残疾人保障法》：1990年颁布并于2008年修订的《残疾人保障法》是我国第一部有关残疾人权益保障的专门立法，它在第四章“劳动就业”中，从第27条至35条对残疾人就业中政府的职责（政府对残疾人就业统筹规划、创造劳动就业条件）、指导方针（集中安排与分散安排相结合）、优惠与扶持（对残疾人企业和残疾人个体劳动者实行税收减免，在技术、资金、场地等方面给予扶持，确定某些产品由残疾人企业生产）、保护措施（规定在聘用职工、评定职称、劳动报酬等方面不得歧视残疾人）、残疾人所在企业要对残疾人进行劳动技能培训等有利于保护残疾人就业的措施作了详细的规定。《就业促进法》：《中华人民共和国就业促进法》第二十九条规定：“国家保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。”第十七条明确，国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业以及从事个体经营的残疾人给予税收优惠，并对从事个体经营的残疾人免除行政事业性收费。该法自2008年1月1日起施行。《就业促进法》的颁布，是我国劳动保障法制建设取得的重大成果，进一步丰富和完善了我国劳动保障法律体系，同时，就业促进法也是继残疾人就业条例实施以后，又一部对残疾人劳动者实现平等就业权利具有重要保障作用的法律，对构筑残疾人就业法律保障体系具有深远的意义。《残疾人就业条例》：2007年颁布的《残疾人就业条例》对残疾人就业发挥有力的保障作用：31．《残疾人就业条例》为残疾人就业提供法律保障获得一项职业，对于劳动者来说，意味着有了相对稳定的经济收入，意味着社会的承认和接纳，意味着能够进行一些必要的社会活动。对于社会来说，充分就业是消除贫困、缩小贫富差距的必要条件，也是最大限度地开发人力资源、增强社会活力、增加社会总财富的必要前提。就一般情形而言，每一个适龄的社会成员在社会分工体系中都应有一个自己的位置，每一个适龄的社会成员都是通过特定的职业、特定的工作获得正常的社会群体生活，从而进入正常的社会生活环境。正是在这个意义上，国际劳工组织指出：“工作是人们生活的核心。”所以，拥有一份职业，一份工作，是人们平等地进入、融入一个正常的社会生活环境的一个必要条件。然而，对于残疾人来说，他们的残疾使他们比健全人谋职要困难得多，尤其是在今天劳动力供大于求、竞争十分激烈的情况下，如果没有强有力的制度为残疾人就业提供保障，那么，他们在就业时会遇到很大困难甚至得不到就业机会。《残疾人就业条例》在第1条规定：“为了促进残疾人就业，保障残疾人的劳动权利------制定本条例。”第8条规定：“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”第9条规定，用人单位安排残疾人就业达不到当地政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。条例的这些规定为残疾人就业提供了法律保障。2．《残疾人就业条例》为残疾人就业提供组织保障《残疾人就业条例》在第5、6条规定，各级政府、政府主管劳动就业部门、各级残疾人联合会、工会、共青团、妇联，应当在各自职责范围内，作好残疾人就业工作。这就为残疾人就业提供了有力的组织保障。3．《残疾人就业条例》为残疾人就业提供物质保障《残疾人就业条例》第17条规定：“国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。”第20条规定：“地方各级人民政府应当多方面筹集资金，组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。”“有关部门对从事农业生产劳动的农村残疾人，应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品收购和信贷等方面给予帮助。”这些规定及其实施无疑能够为残疾人就业提供物质保障。4．《残疾人就业条例》为残疾人就业提供措施保障《残疾人就业条例》第16条规定，依法征收的残疾人就业保障金专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。第18条规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排集中使用残疾人的用人单位生产或者经营。政府采购，在同等条件下，应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务。这些规定为残疾人就业提供了可靠的措施保障。5．《残疾人就业条例》为残疾人就业提供服务保障《残疾人就业条例》第22条规定，各级残联就业服务机构应当免费为残疾人就业提供下列服务：发布残疾人就业信息；组织残疾人职业培训；为残疾人提供职业康复训练、职业介绍；为残疾人自主择业提供帮助、为用人单位安排残疾人就业提供支持。这些服务保障能够帮助残疾人顺利就业。6．《残疾人就业条例》规定了行政主管部门、用人单位的法律责任《残疾人就业条例》第五章对行政主管部门以及用人单位的法律责任作出了明确规定。例如，第25条规定，行政主管部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。第26条规定，贪污、挪用、截留、私分残疾人就业保障金，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予处分或者处罚。第27条规定，用人单位未按规定缴纳残疾人就业保障金的，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴以外，自欠缴之日起，按日加收千分之五的滞纳金。这些规定对于强化和约4束有关行政主管部门以及用人单位安排残疾人就业方面的责任感和行为是至关重要的。地方性立法：北京市第九届人民代表大会常务委员会于１９９０年６月９日公布了《北京市残疾人保护条例》，1994年7月22日又公布了《北京市实施中华人民共和国残疾人保障法办法》。上海市人大常委会于1993年2月6日公布并实施了《上海市实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法》，并于１９９９年７月１２日修正。天津市人大常委会于1994年5月25日通过《天津市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》，并于2000年修订该办法。1998年重庆市颁布了《重庆市按比例安排残疾人就业规定》。湖北省、武汉市分别于1994和2001年制定了湖北省、武汉市《实施残疾保障法办法》，1998年武汉市制发了《武汉市按比例安排残疾人就业实施细则》，2010年湖北省又制定了《湖北省残疾人就业规定》，2010年4月12日，武汉市人民政府第101次常务会审议通过《武汉市实施中华人民共和国残疾人保障法办法》修订草案。湖南省于2008年11月12日审议通过了《湖南省残疾人扶助办法》。河南省政府于2009年9月11日审议通过《河南省按比例安排残疾人就业办法》。广州市人大常委会于2007年12月7日表决通过了《广州市残疾人权益保障条例》。于2010年1月1日实施的《浙江省残疾人保障条例》是全国首个省级人大常委会以《条例》的形式颁布的保障残疾人权益的地方性法规。。。。。。。这些地方性法规和规章对促进残疾人就业起到了积极作用。（二）、执法情况及存在问题1、残疾人集中就业模式。残疾人集中就业，使这些社会的“弱势”人群能够集中起来，从而集中地为残疾人提供劳动所需的设备、工具和必要的福利设施，使残疾人工作的物理环境有良好的基础；残疾人福利企业对残