法律体系建设对发展低碳经济的价值取向

1法律体系建设对发展低碳经济的价值取向当今全球气候变暖背景下，世界各国建设“低碳社会”、开发利用“低碳能源”、发展“低碳经济”的呼声此起彼伏。经济决定法律，法律服务经济。我国低碳经济建设尚处在起步阶段，各种配套政策、法规有待完善，发展低碳经济当务之急要构建一套完整的法律体系，以确保其健康有序发展。一、我国发展低碳经济的现实要求“低碳经济”提出的现实背景，是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。随着全球人口和经济规模的不断增长，在创造了巨大物质财富的同时，也付出了沉重的环境代价。能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳浓度升高带来的全球气候变化也已被确认为不争的事实。地球生态环境的日趋恶化，使人们已经深刻地认识到减少以二氧化碳为表征的温室气体排放的重要性。在这种背景下催生的“经济低碳化”，已经从民间的自愿行动上升到国家的决策层面和战略层面，低碳经济已成为世界潮流，将引领全球生产模式、生活方式、价值观念和国家权益发生深刻的变革。我国当前正处在社会经济急速发展,全力以赴实现现代化的历史阶段,因而不可避免的会“增排”,但面对国内外种种经济形势,环境形势的压力,我们的解决方法只有一个,那就是走节能,高效,低碳经济之路。通过产业结构的调整,鼓励“低能耗,高效益,低污染”的工业产业发展,减缓“高能耗,高污染,低效益”的工业产业的发展,积极建设资源节约型、环境友好型社会，坚持走可持续发展之路。中国能否在未来几十年里走到世界发2展的前列，并在国际舞台上展示负责任的大国形象，积极应对低碳经济发展的全球挑战已刻不容缓。二、加强低碳经济法律体系建设的重大意义根据各国经济决定法律，法律服务经济的永恒规律，经济形式的变化必将导致法律的调整，而法必须为适应经济基础的要求而积极作出相应的变化。碳排放从根本上源自于人类的各项活动，所以低碳经济的实施意味着一定程度上人类现有生存方式的自觉或强制性改变。特别是在低碳经济发展的初始阶段，强制性力量将起着主要的推动作用，那就是低碳经济作为一个国家新的战略安排必须通过各种法律法规才能得以确立，走低碳发展道路，法制上的支持是关键保障因素。近年来，我国低碳领域投资保持良好增长态势。加快完善中国相关的法律与政策，建立一个有利于低碳经济发展的政策法律体系，成为我国低碳制度体系中的重要一环，对于企业的发展具有指引作用。党中央和各级政府也将低碳经济法律体系建设纳入重要日程。在2010年3月9日十一届全国人大三次会议第三次全体会议上，全国人大常委会委员长吴邦国强调要“更加注重绿色低碳经济立法”，要在坚持提高立法质量的前提下,抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律,及时修改与经济社会发展不相适应的法律,继续加强社会领域立法,更加注重绿色经济、低碳经济领域立法,积极推进科学立法、民主立法,全面完成法律法规清理工作,确保形成中国特色社会主义法律体系目标如期实现。2009年11月10日颁布的《湖北省人民政府关于发展低碳经济的若干意见》明确提出：建立和健全与低碳发展相关的法规和制度，研究制定促进低碳发展的科技、产业、税3收、金融、价格等政策和措施，建立发展低碳经济的财政转移支付制度，完善环境经济政策。抓紧制订和完善《湖北省应对气候变化行动方案》、《湖北省实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》、《湖北省气候可行性论证管理办法》、修订《湖北省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》等相关法规制度。三、目前我国低碳经济法律体系建设的现状和存在的问题目前，我国在有关低碳经济的开发利用领域已经制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律。制定并实施了减缓气候变化的《节能中长期规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《节能减排综合性工作方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《2000—2015年新能源与可再生能源产业发展规划要点》、《新能源与可再生能源产业发展“十五”规划》、《能源发展“十一五”规划》、《中国应对气候变化的政策行动》等规划与政策。我国积极制定并实施的一系列有关低碳经济发展的政策和法律法规，显示了党中央、国务院高度重视应对气候变化、保障能源安全、实现低碳发展的决心，也为低碳经济在中国的发展创造了良好的法律与政策环境。但是由于我国建设低碳经济尚处在起步阶段，在促进低碳经济发展的政策法律体系方面仍处于薄弱的状态。首先，我国的有关立法在体系上并不完善，如石油、天然气、原子能等主要领域的能源单行法律仍然缺位，同时也缺少能源公用事业法，这将导致能源与环境相协调的作用领域不够全面;其次，由于我国法制建设中“易粗不易细”的传统，现有的能源立法规定不够详细，缺乏足够的操作性，这也是导致我国目前环境执法(包括能源领域)效果不佳、环保状况不能得到根本改善的重要原因;另外，法律、规划规定的执行措4施上虽然也涉及到税收优惠、补贴等奖励手段来激励公众与企业自愿实行有利于低碳经济发展的行为，但是却没有规定细化的奖励手段与程序，导致在现实中不能产生广泛的影响。四、促进低碳经济发展的法律体系建设的思路和对策对我国而言，从现实国情、能源结构及科技发展水平来看，目前发展低碳经济仍面临着诸多挑战，促进低碳经济发展的法律体系建设同样如此。为此，笔者对低碳经济法律体系建设提出如下思路和对策：(一)构建低碳经济法制建设需要注意的问题。首先，注意符合我国国情。气候变化问题虽是全球性问题，但由于各国的实际情况并不相同，因此我国应对气候变化的法治建设，特别需要紧密结合我国的国情来进行，而不能简单地照搬照抄发达国家的经验。其次，注意维护核心利益。国家环境利益中的核心利益必须坚决维护，这个核心利益主要表现为，近年来各国尤其是美国强调的国家环境安全的利益。在我国，国家环境安全主要表现为，防止自然灾害等环境问题所造成的社会动荡，而与气候变化关联最紧密的自然灾害主要表现为碳循环异常导致的水循环异常，进而导致的旱涝灾害及水土流失问题。(二)低碳经济的立法思路。发达国家在发展低碳经济的同时,都将立法作为推进低碳经济的重要手段。因此，我国也应加快低碳经济的立法工作,为发展低碳经济提供法律保证。在对低碳经济立法的过程中，要以深入贯彻落实科学发展观，按照党中央、国务院对经济发展和环境保护工作的各项要求，正确处理当前与长远、继承与创新、预防与治理、城市与农村的关系，根据各地实际情况制定切实可行的法规和政策，使低碳经济的发展真正为人民造福。5从完善有助于低碳经济发展的法律与政策体系目标来看，以及借鉴发达国家关于低碳经济立法的成功经验，我国低碳经济立法应集中体现于以下三个方面：1.碳税。开征碳税被发达国家认为是富有成效的政策手段。碳税是一种混合型税种，它的税率由该能源的含碳量和发热量决定，不同的能源由于含碳量和发热量不同，会有不同的税负，低碳能源的税负要低于高碳能源的税负。近几年，英国，美国、日本、德国、等发达国家对燃烧产生的二氧化碳的化石燃料开征国家碳税，如英国对与政府签署自愿气候变化协议的企业，如果企业达到协议规定的能效或减排就可以减免80%的碳税。2.国家财政补贴。国家对有利于低碳经济发展的生产者或经济行为给予补贴，是促进低碳经济发展的一项重要经济手段。英国对可再生能源的使用采取了一系列财政补贴措施。如英国的电力供应者被强制要求提供一定比例的可再生能源。与此相应，英国政府对电力供应者提供了一定补贴。丹麦在能源领域采取了一系列措施推动可再生能源进入市场，包括对绿色用电和近海风电的定价优惠，对生物质能发电采取财政补贴激励。加拿大自2007年起对环保汽车购买者提供1000～2000加元的用户补贴，鼓励本国消费者购买节能型汽车，减少二氧化碳排放。3.税收优惠。对低碳经济发展实施税收优惠政策是发达国家普遍采用的措施。美国政府规定可再生能源相关设备费用的20%～30%可以用来抵税，可再生能源相关企业和个人还可享受10%～40%额度不等的减税额度。欧盟及英国、丹麦等成员国规定对可再生能源不征收任何能源税，对个人投资的风电项目则免征所得税等。(三)加强低碳经济法律体系建设的几个重点。在建设低碳经济法律体系时，要把握好以下几点：61.制定法律法规，限制高碳产业。根据各种产品的性质分类别制定法律法规，如《环保采购法》、《废旧电器回收法》等。对高耗能产品设定强制性的节能标准，严格限制不符合环保标准的产品进入市场;确定地区性温室气体总的排放上限，列出排放实体清单，分配给每个部门或企业在相关承诺期的配额数量。这些措施会将产品的资源环境成本内化到市场交易中，严格限制碳排放高、污染较重产业的发展。2.实施财税政策，建立激励机制。中国将实施“可再生能源配额制”、“可再生能源优先调度办法”等在内的《可再生能源法》的配套实施细则。4月1日，修订后的《可再生能源法》正式实施。对于众多新能源企业来说，该法最大的亮点在于，修订后的《可再生能源法》明确了国家将实行可再生能源发电全额保障性收购制度。3.建立认证制度，改善消费结构。实施“绿色证书”制度，由国家电网管理局对利用可再生能源发电并向国家电网输送电力的企业，认可后颁发认证证书，达到调整能源消费结构和发展可再生能源的目的。能源认证制度的实施，对促进企业节能减排、提高能源效率和降低化石能源消耗将起到重要作用。4.完善气候变化立法体系。(1)尽快完善以大气污染防治法为核心的相关法规体系。关于应对气候变化的立法模式，笔者不主张制定新的专门性的“应对气候变化法”，而是主张在既有的法律框架下，通过完善大气污染防治法来构建我国应对气候变化的法律体系。这不仅是因为这样的立法模式，可以节约立法资源;而且是因为其他发达国家的立法与实践经验，为我国提供了充分的例证。(2)尽快出台一部综合性的能源基本法，即能源法来统率能源立法。这主要是基于以下两点考虑：一是从能源的重要性上来看，合理的能源消费结构与使用方式，不仅会帮助我国降低温室气体的排放、减轻我国在温室气体减排7上的国际压力，而且有利于我国实现向低碳经济发展模式的转变，还有助于提升我国的能源国家安全;二是从能源立法结构上看，我国虽已出台节约能源法、可再生能源法、煤炭法等单行法，但是这些单行法都不是综合性的能源基本法，只是对能源问题的某些方面加以规定，并未涵盖所有的能源问题。5.建立健全“碳排放的总量管制与交易”制度，发挥市场在调节温室气体排放中的作用。该制度主要分为两大部分的内容：一是关于碳排放的总量管制。为了碳排放总量管制与交易制度的有效执行，应在全国范围内要求企业减量排放温室气体并完成以下碳排放减排目标，即：到2020年，全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降30%至35%;二是关于碳排放的交易。欲排放温室气体的企业必须先获得排放许可证。由于企业的生产能力、生产水平不同等因素，使得不同的企业对排放额度的需求不同，即：有的企业需额多、有的企业需额少。而政府发放的排放许可证额度是有限的，如果企业超额排放，将遭受高额的罚款。因此，超额排放的企业，为了规避这种被罚款的风险，它就会在市场上向其他企业寻求剩余的额度;另一方面，对于有剩余额度的企业，也乐意通过出售一部分富余的额度来赚取利润，因此碳排放市场最终就在买卖双方的推动下形成了。总之，低碳经济是抑制人类无限膨胀的物质欲望，提高能源的利用率，改善经济发展质量，避免资源滥采、污染滥排，延缓人类自我毁灭进程的必然选择。加快完善我国相关法律与政策，建立一个有利于低碳经济发展的政策法律体系，这对于发展低碳经济、实现人与自然和谐相处有着重大的现实意义和深远的历史意义。文章来源：中顾法律网(免费法律咨询，就上中顾法律网）