第03章 环境管理的政策方法

政策，是政府为达到某种特定目的而制定的一种社会行为规则，更具体地说，是一种协调或协同多个行为主体在某一事件中各自行为的规则。在环境管理中，协调或协同政府、企业和公众在解决某一个具体环境问题中的行为规则，就是环境管理政策。指政府将各种法律、法规、政策、制度、规则、规范、标准，作为环境管理的工具和手段，去调整、控制、引导人类社会各个主体作用于环境的行为，达到环境管理目标的方法。环境管理的政策方法类型命令型和控制型经济型和激励型鼓励型和自愿型企业政府公众及非政府组织法律行政强制性环境标准经济手段指导性环境标准环境科学技术政府环境信息公开政府环境绩效评估企业绿色技术创新企业可持续性经营企业节约源和能源ISO14000环境管理体系企业环境信息公开企业环境绩效评估公众自我管理节约资源能源绿色社区、住宅环境管理政策的分类（一）法律手段的基本特征法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。法律是具有权利、义务内容的法律体系，并通过国家机器的保障，强制执行。法律由国家强制力保证实施，且这种强制性是以国家暴力为后盾的。（二）环境管理法律手段的基本内容条件行为规则法律规范的构成法律责任继续加强（三）中国的资源环境保护法律体系宪法环境保护基本法环境保护单行法环境保护条例和部门规章环境标准我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约、国际公约（一）行政手段的基本特征权威性强制性行政手段的基本特征规范性（二）行政手段的主要内容环境标准行政审批或许可证环境监测处罚其他手段环境影响评价手段内容污染物排放标准；环境质量标准；技术标准管理手段；有关污染者的具体规定监测系统的质量保证；记录保存；环境报告逐步加重的处罚措施：警告、限期治理、罚款、暂时停业和关闭等环境、资源损害赔偿责任；保障赔偿；执行保证金环境影响评价报告表；报告书；现场评价中国国家环境保护总局主要职责阅读材料：中国国家环境保护总局网站（一）经济手段及特征经济手段是指运用价格、税收、补贴、押金、补偿费等货币或金融手段，引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于保护环境的措施一时无法在价格上表示间接调整经济发展对环境与自然资源的压力经济手段补救（二）经济手段的主要类型明确产权建立市场税收手段收费手段财政手段手段内容明确所有权：土地所有权、水权、矿权明确使用权：许可证、特许权、开发权可交易的排污许可证；可交易的资源配额污染税；原料税和产品税；租金和资源税排污费；使用者收费；管理费；资源、生态、环境补偿费财政补贴；优惠贷款；环境基金责任制度环境、资源损害赔偿责任；保障赔偿；执行保证金发行债券押金制度发行政府和企业债券押金退款制度排污收费制度减免税制度补贴政策贷款优惠政策我国政府环境管理的现行经济手段（三）经济手段的主要作用经济手段在环境管理中主要有以下一些优越性①污染者可以选择最佳的方法达到规定的环境标准，或者使环境治理的边际成本等于排污收费水平，从而达到成本最低的目的；②可以为当事人提供持续的刺激作用，使污染水平控制在规定的环境标准以内。同时，通过资助研究和开发活动，促进经济的污染控制技术、低污染的新生产工艺以及低污染或无污染的新产品开发；③可以为政府及污染者提供技术和管理上的灵活性。对政府来说，调整一种收费标准要比修改法律容易得多；对污染者而言，可以根据收费情况做出预算，并选择是治理污染还是缴费更合算；④可以为子孙后代保护环境和自然资源；⑤可以为政府增加一定的财政收入，这些财源既可以直接用于环境和资源保护，也可以纳入财政预算。（一）宣传教育手段的意义首先，每一个社会成员都是物质产品的消费者，他们的消费方式的选择将会对环境产生不同的影响；同时他们又分别以不同的身份和形式参与到政府、企事业单位的社会行为之中。其次，通过政府的环境宣传教育，提高公众的环境保护意识，还有助于增强企业和公众（另一个环境管理的主体）参与环境管理的能力。在西方国家，公众参与环境管理已经十分普遍。（二）宣传教育的主要内容《21世纪议程》由于信息不准确或不足，许多人不理解人类活动和环境的紧密关系。有必要增加人们对环境和发展问题的敏感性，并参与其中，找到解决办法。教育可以向人们提供可持续发展所需的环境和伦理意识，价值观和态度，技能和行为。为此，教育有必要不仅解释物理和生物环境，还要解释社会—经济环境和人类发展。发挥政府主导作用注意重点区域和重点人群注重非政府环境保护组织加大新闻媒体的宣传加强相关政策与法律法规我国加强环境管理教育的几方面：（一）科学技术手段的意义和特征环境科学与工程技术人环境科学技术手段的作用（二）环境管理技术手段的主要内容政府企业公众科学家是公众中掌握专业科学技术知识的一个特殊群体，同时也是为企业和政府提供科学技术服务和成果的主要人员绿色化学及其12条原则阅读材料：Chemical&EngineeringNews,July16,29(2001)绿色化学环境无害化学（EnvironmentallyBenignChemistry）环境友好化学（EnvironmentallyFriendlyChemistry）清洁化学（CleanChemistry）用化学的技术和方法去消灭或减少各种有毒有害的副产物、废物和产品，它的理想是不再使用有毒、有害的物质，不再产生废物，不再处理废物。R.T.Anastas和J．C．Waner绿色化学的12条原则1．污染预报2．原子经济3．不那么有害的化学合成4．设计较安全的化学物质5.较安全的溶剂和辅料6．设计考虑能源效率7．使用可再生原料8．减少衍生物9．催化10．设计时考虑可降解性11．对污染预防进行实时分析12．安全的化学过程……环境信息公开、ISO14000标准认证、环境标志、环境会计、环境审计、环境绩效管理范围“命令－控制”型“指导－激励”型鼓励型和自愿型环境管理手段内容（一）环境信息公开的意义和内容环境信息公开：简单地讲，就是政府、企业和公众主动公开自身或自身掌握的环境信息，如区域环境质量信息、污染物排放、突发环境事故信息、企业产品环境信息、企业环境行为等。政府企业公众环境息公开政府企业公众环境信息环境信息（二）环境信息公开的主要方式和内容政府企业公众①环境及各环境因素的基本状况信息②对环境产生影响的活动信息③政府为保护和改善环境而采取的措施和活动①企业根据政府要求公开的信息②企业自愿公开的信息公众在系统性、科学性、客观性上存在相当差距，但在调查、研究和公开公众关心的环境信息方面具有一定的优势。（一）环境绩效管理的概念和内容环境绩效：是组织通过一系列环境管理措施或生态环境保护措施所获得的环境改善的成效。政府企业公众环境信息环境绩效管理评价广义的环境绩效狭义的环境绩政府企业公众引导外部监督环境绩效管理的内容（二）企业绩效管理的内容和方式企业根据ISO14000标准进行自主管理规划（Plan）规划环境绩效评估选择指标执行（Do）使用数据与信息收集数据分析与转化数据取得信息报告与沟通检查和改善（Check&Act）检查与改进环境绩效企业和政府之间的协商管理企业的环境信息公开政府或政府委托的第三方机构，评估政府表彰环境绩效优异的企业美国国家环境绩效跟踪计划阅读材料：NationalenvironmentalPerformanceTrackProgram（NEPT）NEPT实施过程五个阶段企业申请环保局据四项标准评估企业成为成员，三年内达到要求NEPT计划的开除机制NEPT计划的奖励性措施政府企业公众引导外部监督（三）环境绩效评估的方法政府企业公众引导外部监督环境绩效评估：通过一系列的指标体系、标准、评价模型，通过综合比较和计算，确定和评价一个组织环境绩效的方法，它是环境绩效管理的重要工具和技术方法。促进基于ISO14031标准的环境绩效评估方法环境绩效评估指标ECIs环境状况指标EPI环境绩效指标资源指标能源指标污染物指标MPI管理绩效指标OPI操作绩效指标通过ISO14001污染预防投资金额环境意外事件损失金额环境目标／标准达成废弃物的资源化率用水回收率能源回收率污染设施设置成本污染设施操作成本污染设施维护成本环境绩效奖项其他废气综合性指标废水综合性指标废弃物综合性指标二氧化硫氮氧化物化学需氧量悬浮物粒状物水物料台湾省经济部工业局1999年制定环境绩效评估指标体系据ISO14031标准存在问题种类广泛单位不同未标准化企业环境绩效的生态效益评估方法世界企业永续发展委员会（WBCSD）生态效益（Eco-efficiency）产品与服务的价值环境影响示为产能、产量、总营业额、获利率等表示为总耗能、总耗原料量、总耗水、温室效应气体排放总量等企业的资源生产力表示类别Category因素Aspects指标Indicator产品/服务的价值销售量体积货币功能产品绩效净销售金额产品/服务的使用对环境的影响产品/服务的生成对环境的影响原料消耗原料消耗吨数非产品的产出SO2排放吨数包装废弃物固体废弃物的公斤数能源消耗能源消耗（百万焦耳）生态效益指标架构范例环境会计和环境审计阅读材料：环境会计的作用是利用会计手段充分说明企业环境信息和环境绩效环境审计的作用则是利用审计手段确保企业环境信息和环境绩效的合法性和客观性理解环境绩效管理重要技术手段环境会计联合国1999年:《环境会计和报告的立场公告》（1）环境保护成本上游/下游费用研发费用废物处理和减量费用社会活动费用环境损害补救费用其他费用（2）环境保护效益营运原材料投入能源消耗水的使用各种资源的投入运营过程环境影响及废物排放废气排放排放到水体和土壤的废物固废排放使用和处理过程中的环境影响运输过程中的环境影响（3）与环保活动相关的经济效益实际效益：收益和费用节约估算效益经济绩效环境绩效如：日本环境会计框架环境审计国家商会将环境审计定义为一种管理工具，它用于对环境组织、环境管理和仪器设备是否发挥作用进行系统的、文化的、定期的和客观的评价，目的在于简化对环境活动的管理及评定公司政策与环境要求的一致性。司法审计技术审计组织审计课堂讨论一三个和尚的故事为什么三个和尚没水喝？这是一个千年的难题？其中的奥密有谁能回答？每个人都有自己的答案。一直是经济学、管理学、行为科学等学术和课堂探讨的一个经典案例。为什么？这是一个需要综合各个学科，包括经济学、行为学、心理学、社会学等各个学科解决的管理问题。怎么才能让三个和尚有水喝？怎么做？是管理学的问题。按管理学的套路，可以有三类“招数”，数个“手段”。命令型和控制型1．法律手段宪法规定：打水是每个和尚的义不容辞的责任。刑法规定：和尚必须打水，否则按规定处理，打50戒棍。民法规定：和尚必须打水，否则必须支付水费。其他法规定：关于打水的争端由住持、法院、地方政府裁决。2．行政手段组织手段：任命甲和尚为住持；乙和尚为住持助理；丙和尚去干什么？打水事情自然解决。考核手段：以打水次数和打水数量作为寺庙年终考核的重要指标；考核不合格者不得涨工资，不享受寺庙的福利待遇。经济型和激励型3．经济手段产权手段建立市场税收收费财政押金债券经济型和激励型4．科技手段用先进的管理方法计量打水工作量：如刷卡、签到、称重、平衡计分卡、等。用先进的技术手段解决喝水问题，如用自来水、纯净水等。其他。经济型和激励型5．宣传教育广泛宣传：不打水的和尚不是好和尚；做一天和尚、打一天水等。深入学习：主义、理论、思想，认识到打水的重要性。把打水与修行联系起来。鼓励型和自愿型6．信息公开每周每月每年定期公布三个和尚的打水、用水、喝水等情况。相关的财务情况。鼓励型和自愿型7．绩效管理对在打水工作取得优异成绩的和尚进行表彰和奖励。鼓励和尚自愿制定年度打水规划，并自愿实施。课堂讨论二为什么自愿无偿献血需要学校大力组织？法律规定不具体行政手段过多过强经济激励不够强大科技手段不够方便公民素质不够信息不够公开表彰不够，激励不够