法制作业应遵守之基本原则(包括一般法律原则及司法院解...

1法制作業應遵守之基本原則（包括一般法律原則及司法院解釋）1.依法行政的意涵在現代民主法治國家權力分立體制下，為達保障人權及增進公共福祉之目的，要求一切國家作用均須具備合法性，此種合法性原則就行政領域而言，即所謂「依法行政原則」。其概念包括法律優位及法律保留二個原則：1.1法律優位原則1.1.1定義為消極意義之依法行政原則，係指一切行政權之行使，不問其為權力的抑或非權力的作用，均應受現行法律之拘束，不得有違反法律之處置而言。1.1.2具體內容：(1)行政應受憲法直接約束行政機關依據法規所為之行政作用，應同時受憲法之拘束，不得牴觸憲法。行政不僅應維護形成憲法的基本決定，例如主權在民的基本價值理念，亦應保障基本人權。就後者言，憲法所保障基本人權之規定，具有拘束行政的效力，不僅在高權行政領域有其適用，在國庫行政領域亦有適用，尤應受自由權及平等權之拘束。(2)行政應受一般法律原則之拘束行政在法律規定之範圍內，固得自由行動，惟除應受前述憲法規定的拘束外，也應遵守憲法及行政法上的一般法律原則，例如平等原則、比例原則及誠實信用原則等。此等一般法律原則，已落實於90年1月1日施行之行政程序法中。(3)行政應受法律之拘束行政權之行使，除受憲法的拘束外，也應受法律的拘束。行政機關不僅應受其在組織地位上法律所賦予職務之限制，不得逾越法律權限；而且應受執行特定職務的拘束，亦即負有義務公正執行其職務。例如稅捐之徵收，稅捐徵收機關不僅有權限，且負有義務課徵具備法定課稅要件，而已發生的稅捐，倘無法律根據，即不得為稅捐減免，亦不得與納稅人和解協議，而拋棄稅捐債權，否則其減免處分違法，其和解協議無效。1.1.3現行法制之規定(1)憲法第171條「法律與憲法牴觸者無效。」（第1項）「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」（第2項）、第172條「命令與憲法或法律牴觸者無效。」(2)中央法規標準法第11條「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」(3)地方制度法第30條：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」（第1項）「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」（第2項）「委辦規則與憲法、法2律、中央法令牴觸者，無效。」（第3項）「第1項及第2項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第3項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。」（第4項）「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」（第5項）1.1.4司法院大法官解釋(1)釋字第367號解釋（83.11.11.）營業稅法第2條第1款、第2款規定，銷售貨物或勞務之營業人、進口貨物之收貨人或持有人為營業稅之納稅義務人，依同法第35條之規定，負申報繳納之義務。同法施行細則第47條關於海關、法院及其他機關拍賣沒收、沒入或抵押之貨物時，由拍定人申報繳納營業稅之規定，暨財政部發布之「法院、海關及其他機關拍賣或變賣貨物課徵營業稅作業要點」第2項有關不動產之拍賣、變賣由拍定或成交之買受人繳納營業稅之規定，違反上開法律，變更申報繳納之主體，有違憲法第19條及第23條保障人民權利之意旨，應自本解釋公布之日起至遲於屆滿1年時失其效力。說明：本號解釋係認為有關營業稅之納稅義務人，營業稅法已有明文，同法施行細則及財政部發布之「法院、海關及其他機關拍賣或變賣貨物課徵營業稅作業要點」相關規定予以變更申報繳納之主體，違反上開法律。(2)釋字第415號解釋（85.11.8.）所得稅法有關個人綜合所得稅「免稅額」之規定，其目的在以稅捐之優惠使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第17條第1項第1款第4目規定：「納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第1114條第4款及第1123條第3項之規定，未滿20歲或滿60歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者」，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。所得稅法施行細則第21條之2規定：「本法第17條第1項第1款第4目關於減除扶養親屬免稅額之規定，其為納稅義務人之其他親屬或家屬者，應以與納稅義務人或其配偶同一戶籍，且確係受納稅義務人扶養者為限」，其應以與納稅義務人或其配偶「同一戶籍」為要件，限縮母法之適用，有違憲法第19條租稅法律主義，其與上開解釋意旨不符部分應不予援用。說明：本號解釋係認為納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。有關個人綜合所得稅「免稅額」之適用，所得稅法施行細則以與納稅義務人或其配偶「同一戶籍」為要件，乃限縮母法之適用，違背憲法第19條租稅法律主義。(3)釋字第451號解釋（85.3.27.）時效制度係為公益而設，依取得時效制度取得之財產權應為憲法所保障，業經本院釋字第291號解釋釋示在案。地上權係以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹3木為目的而使用其土地之權，故地上權為使用他人土地之權利，屬於用益物權之一種。土地之共有人按其應有部分，本於其所有權之作用，對於共有物之全部雖有使用收益之權，惟共有人對共有物之特定部分使用收益，仍須徵得他共有人全體之同意。共有物亦得因共有人全體之同意而設定負擔，自得為共有人之一人或數人設定地上權。於公同共有之土地上為公同共有人之一人或數人設定地上權者亦同。是共有人或公同共有人之一人或數人以在他人之土地上行使地上權之意思而占有共有或公同共有之土地者，自得依民法第772條準用同法第769條及第770條取得時效之規定，請求登記為地上權人。內政部中華民國77年8月17日臺內地字第621464號函發布時效取得地上權登記審查要點第3點第5款規定，共有人不得就共有土地申請時效取得地上權登記，與上開意旨不符，有違憲法保障人民財產權之本旨，應不予適用。說明：本號解釋係認為依民法第772條準用同法第769條及第770條取得時效之規定，共有人或公同共有人之一人或數人以在他人之土地上行使地上權之意思而占有共有或公同共有之土地者，得請求登記為地上權人。內政部發布時效取得地上權登記審查要點第3點第5款規定，與上開意旨不符。(4)釋字第456號解釋（87.6.5.）憲法第153條規定國家應實施保護勞工之政策。政府為保障勞工生活，促進社會安全，乃制定勞工保險條例。同條例第6條第1項第1款至第5款規定之員工或勞動者，應以其雇主或所屬團體或所屬機關為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人；第8條第1項第1款及第2款規定之員工亦得準用同條例之規定參加勞工保險。對於參加勞工保險為被保險人之員工或勞動者，並未限定於專任員工始得為之。同條例施行細則於中華民國85年9月13日修正前，其第25條第1項規定：「依本條例第6條第1項第1款至第5款及第8條第1項第1款、第2款規定加保者，以專任員工為限。」以此排除非專任員工或勞動者之被保險人資格，雖係防杜不具勞工身分者掛名加保，巧取保險給付，以免侵蝕保險財務為目的，惟對於符合同條例所定被保險人資格之非專任員工或勞動者，則未能顧及其權益，與保護勞工之上開意旨有違。前揭施行細則第25條第1項規定就同條例所未限制之被保險人資格，逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，限制其適用主體，與憲法第23條規定之意旨未符，應不適用。說明：本號解釋係認為勞工保險條例對於參加勞工保險為被保險人之員工或勞動者，並未限定於專任員工始得為之。同條例施行細則於中華民國85年9月13日修正前，其第25條第1項排除非專任員工或勞動者之被保險人資格，就同條例所未限制之被保險人資格，限制其適用主體，逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，與憲法第23條規定之意旨未符。(5)釋字第479號解釋（88.4.1.）憲法第14條規定人民有結社自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之自由。就中關於團體名稱之選定，攸關其存立之目的、性質、成員之認同及與其他團體之識別，自屬結社自由保障之範圍。對團體名稱選用之限制，亦須符合憲法第23條所定之要件，以法律或法律明確授權之命令始得為之。人民團體法第54條規定人民團體以行政區域為組織區域；而第12條僅列人民團體名稱、組織區域為章程應分別記載之事項，對於人民團體名稱究應如何訂定則未有規定。行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋釋示在案。內政部訂定之「社會團體許可立案作業規定」第4點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自由，應即失其效力。說明：本號解釋係認為人民團體名稱之選定，攸關其存立之目的、性質、成員之認同及與其他團體之識別，屬於憲法第14條結社自由保障之範圍。對團體名稱選用之限制，應符合憲法第23條所定之要件，以法律或法律明確授權之命令始得為之。至內政部訂定之「社會團體許可立案作業規定」第4點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，應即失其效力。1.2法律保留原則1.2.1定義亦即積極意義之依法行政原則，係指行政權之行動，僅於法律有授權之情形，始得為之。即行政欲為特定之行為，必須有法律之依據。故在法律並無明文規定之領域，雖因活動並未牴觸法律，不致違反法律優位原則，惟因無法律之授權，有可能發生違反法律保留原則之問題。1.2.2理論依據法律保留原則之理論依據，無論係認為民主原則、法治國原則或基本人權規定，皆非無據。如採基本權利的限制之法律保留觀點，則法律保留原則之適用範圍，將侷限於權力行政領域中侵害人民自由權利之所謂「侵害行政」或「干預行政」始須有法律依據。至於對人民有利之給付行政或授益行政，原則上即不屬於法律保留範圍，而為行政得自由形成之領域。倘採取法治國原則或民主原則之觀點，則不僅關於人民自由權利之限制，要求由立法機關以法律定之，抑且可擴張法律保留原則之適用範圍及於干預行政以外之其他行政領域。由於憲法關於民主原則及基本人權保障之規定皆具有憲法規範之效力，故有關法律保留原則之依據，不宜固執一端，應以上述基本權利、法治國原則及民主原則為其根源，後述有關現行法制之規定，亦可為適當之佐證。1.2.3適用範圍(1)侵害保留說傳統學說認為法律保留係指侵害保留而言，亦即法律保留原則之適用範圍僅限於干預行政，僅在行政權侵害國民之權利自由或對於國民課予義務負擔等不利益之情形，始須有法律根據，至於其他行政作用，則在不違反法律（即遵守法律優位原則）之範圍內，均得自由為之，無須有法律授權。(2)全部保留說認為依據民主原則，一切國家權力源出於人民全體，所有行政行為，包括給付行政，有關其應給付之對象、給付要件以及給付額度與條件等重要事項，都應受此民主立法者意思之支配、引導及規範，給付行政亦須有法律為其依據。且依法治國原則，國家為遂5行社會、經濟及文化政策所為財產分配，亦應由法律加以規定，俾使其給付於個案情形具有拘束力及可預見性，並確保人民享有此等給付之權利。(3)重要事項說認為基於法治國原則及民主原則，不僅干涉人民自由權利之行政領域應有法律保留原則之適用，而且給付行政「原則上」亦應有法律保留原則之適用。亦即於給付行政中，凡涉及人民基本權利之實現與行使，以及涉及公共利益尤其是影響共同生活之「重要基本決定」，應由具有直接民主基礎之國會立法者自行以法律規定之，而不許委諸行政之行為。(4)機關功能說認為重要事項說無法作為界限之基準，因為所謂「重要的概念」乃屬空洞而無內容，於具體爭議應採「符合功能之機關結構」之標準，由於立法程序相較於命令訂定程序，明顯較為正式、嚴謹，尤其是討論方面更是較為公開、深入與澈底，且立法機關有比行政機關更寬廣的民意基礎，立法程序擁有較高的民主正當性，因此重要的、