中国城市管理体制

第三章城市管理体制管理资料第一节我国城市管理体制概况•一、城市管理体制的含义与类型•（一）城市管理体制的含义•一般认为，城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家管理体制的主要组成部分。•具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。•城市管理体制有广义和狭义之分。•广义的城市管理体制范围很广，包括城市的政治管理体制、财税金融等经济管理体制以及科教、文化、卫生、体育等管理体制，是城市政治、经济和社会管理体制的综合；•狭义的城市管理体制仅指城市行政管理机构设置、地位、职责和内部权责关系及相关规章制度通过一定方式和形式构成的具有某种格局的整体，包含的范围较小。•我们这里主要介绍狭义的城市管理体制。•（二）城市管理体制的内部关系•城市管理体制是一个综合性的概念，其核心是城市管理各机构间的职、权、责的配置问题。•主要包括以下三个方面的关系：•1．城市管理系统内各机构的职能及权责关系。•2.市\区\街道在城市综合管理体系中的关系•3．城市政府同企事业单位之间的关系。•三、城市管理体制的基本类型•1．外在环境型（不干预型）•2．全面干预型（计划经济）•3．有限干预型（市场失灵）•四、我国城市管理体制的发展历程•1949年以后，我国城市管理体制发展的历程大致可以划分为以下四个阶段：•第一阶段，建立与调整期（1949年—1965年）。•初期，带有一些军事化色彩，不少城市都设立了治安委员会这样的机构。•形成和巩固了按口设置委办的格局，逐步形成高度集中和集权的城市管理体制。•第二阶段，分化与改组期（1966年—1976年）。•这一阶段处于“文化大革命”的十年。•原有城市政府机构大多处于停顿和半停顿的状态。“革命委员会”取代了原来的城市政府和党委的工作，其下属机构设组，先有批斗组、毛主席著作学习组、组织机构组、夺权组、抓革命促使重组和建立革命秩序组，以后又逐步演变和形成了办事组、政治组、文教组、工交城镇组、财贸组、农村组、计划组、政法组、外事组、专案组和接待组的基本格局，使城市管理体制由淡淡的“军事色彩”向浓浓的“革命色彩”转变。•第三阶段，改革与探索期（1977年—1992年）。20世纪70年代末各地城市政府陆续恢复了文革前的机构设置，并陆续增设了一些新的经济管理机构，结果出现一些机构臃肿的现象。•1982年，中央着手进行了改革，经济管理机构改为公司，业务相近的机构合并，调整精简城市管理的内部机构。同时，实行简政放权，赋予区级政府一定的权力，区一级对口设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工。•1983年1月到1984年6月，推广和实行市领导县的管理体制，•第四阶段，转型与发展期（1992年至今）。•这一阶段是我国城市管理体制改革步子迈得最快、成果也最显著的时期。•城市管理的职能体系也渐臻明确，重新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“轻规划、重建设、轻管理”的局面，并着手解决“政企不分、政事不分”的问题等。•五、我国城市管理体制的现行模式•（一）建管合一、直接管理型。•这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离，突出“规划领先”的原则。•一些改革开放比较早的城市，如上海、大连、珠海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式。•实践中，该模式仍然把城市建设作为侧重点，而相关的城市管理职能并未引起足够的指示，“重建轻管”问题依然十分突出。•（二）建管分开、直接管理型•如深圳、青岛、重庆等城市，市政府成立城市（市政）管理委员会，下设办公室作为行政实体单位，各区设置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫生等具体工作，建立直属的监察队伍实施监察、执法工作。•这种模式体现了整体间相互制约的原则和专业化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此之间协调关注的不够。•（三）监督检查、协调管理型•该模式的城管职能主要是有一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”，对各职能部门的工作进行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责不清的工作进行协调裁决，具体行政行为由专业职能部门实施，监督执法也由各职能部门的监察队伍执行。•福州市等一些城市实行的就是这种城市管理模式。•（四）多头分散管理模式•这种模式不设建设委员会，城市管理职能部门分散行使。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管理园林绿化。•其特点是：城市管理职能过度分散，难以形成“综合管理”的拳头；同时几个部门在经费分配、业务分工上也时有扯皮现象。第二节我国城市管理体制的改革•一、我国城市管理体制改革的必要性•城市管理体制现存的问题具体表现为：•1．政企不分、政事不分，城管职能错位和空缺•2．政出多门、条块分割，管理不力•“七八顶大盖帽管一顶破草帽”•3．机制僵化，人浮于事，效率低下•坐“铁交椅”、吃“大锅饭”、拿“固定工资”•4．城市管理的法规不健全，执法力度不够•“不作为”和“乱作为”（小广告）•二、城市管理体制改革的原则•1．坚持符合社会主义市场经济体制的原则•实现政企分开、政事分开、事企分开、政社分开•2．坚持实事求是、因地制宜原则•形而上学、教条主义•3．坚持有利于依法行政的原则•机构设置和职能分配上要有利于各项专业法规的执行；实际运作要由行政管理向依法管理转变。•4．坚持权力下移，立足基层原则•“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制•“统一领导、分级负责、以块为主、条条保证、社会监督、依法治城”的城市管理格局。•5．坚持有利于群众参与和民主监督原则•建立起以城市政府为主导，社会组织和群众广泛参与的城市管理主体模式。•6．坚持精简机构，提高效率原则•搞好编制工作：控制机构数量；压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到定事定责。•三、我国城市管理体制改革的目标与对策•1.建立党政、政企、政事、建管分开，行业管理与市场运作相分离的现代城市管理体制•2.建立统一领导、分级负责、以块为主、条条保证的新型城市管理体制•3.建立公众参与、社会监督、依法治市的城市管理体制第三节我国城市政府机构改革•一、我国城市政府机构改革•（一）城市政府机构改革的目标与要求•1.目标•城市政府机构改革的目标，是：•建立勤政务实、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的城市政府。•2.要求•第一，转变政府职能。•由“划桨”向“掌舵”转变•重心由经济管理向社会管理和服务转变，切实把政府职能转变到以经济调节、市场监管、社会管理、生态管理和公共服务为主上来。•第二，合理划分权限。•要把党政之间，政府部门的上下之间、左右之间、内外之间的各种关系作出明确的划分和规定，使每个组织和单位有权有责，尽职尽责。•保证政府各部门在自己的管理领域内有相应明确的职责，在各个部门交叉的管理领域内，又能分工合作，共同搞好各个方面的管理工作。•第三，完善管理机构的运行机制•完善各种会议的工作制度。使其真正成为议事、决策的会议，解决政出多门的问题；•建立严格的岗位责任制、首问负责制和行政首长负责制。该哪一级处理的问题就由哪一级处理，该哪一个部门负责的工作就由哪一个部门负责，使整个管理机构的工作井然有序。•第四，加速行政立法•机构设置、职能划分、人员编制和运行机制等内容的行政法规，使政府机构的管理工作法律化、制度化。•将每一个岗位的职权都用法律、条例等形式做出明确，保证每一个政府工作人员都能清楚地知道自己的权责，坚决纠正现实城市管理中存在的“人治”现象。•二、城市管理机构改革的原则•1.精简的原则•2.效能的原则（效能与效率）•3.统一的原则•4.法制的原则•三、城市政府机构改革的思路与措施•1.建立城市综合管理机构•这个综合管理机构应由政府主要领导挂帅，各有关部门参加，享有独立的经济主体和执法主体地位，在区街设立派出机构，统一城市综合管理机构指挥。•同时，组成城市综合管理监察大队，内部依职责不同设若干监察中队。城市综合管理监察大队与城市综合管理机构合署办公，确保行政管理和执法机构的权威性，也有利于精简机构，便于管理。•2.加强城市管理宏观调控•合并、撤销专业管理部门和综合部门内部的专业机构。撤销因人设置的机构，裁减人浮于事的人员。•充实强化决策咨询、调节监督、信息反馈、审计、法制等宏观调控部门。•强化工商管理、质量监督、审计等维护市场秩序的执法监督部门，适当加强社会服务部门，并理顺相关部门之间的关系。•3.进一步提升社区自治能力•坚持街道党工委和社区党组织的统一领导；•按照“社区自治、议行分设”的原则，充分发扬民主，实行民主选举，建立健全社区自治组织；•坚持社区自治“三权”的统一性，重点是明晰协管权的内容，由市、区两级社区建设工作机构统一把关，保证社区居委会有效履行自己应尽的职责；•坚持对政府布置的一些行政事务，实行“权随责转、人随事走、费随事拨”的原则，保证社区有权力、有人力、有财力完成各种协办事项。•4.培育和发展社会中介组织•(1)让渡职能，简政放权。要让社会中介组织承担服务性、社会性的职能，使之有更大的发展空间。•(2)创设平等发展环境，大力支持社会力量兴办社会中介组织。政府应尽可能减少对社会中介组织的行政干预，创设社会中介组织独立自主、平等竞争的制度环境。•(3)完善法规，强化管理。政府应该对各种中介组织的主体资格、活动范围、权利与义务、违法处理等问题作出明确的规定,将之纳入法制化、规范化的轨道。要完善中介组织资格认证和注册登记制度，对从业人员要求通过培训合格，持证上岗等。•(4)统一规划，优胜劣汰。要有计划、有重点、有步骤地发展社会中介组织，作到新建与改造同时并举。确定服务和收费标准,强调“服务信用”。要引入竞争机制，允许国外的一些中介组织进入我国，促进我国社会中介组织的发展。•5.加强城市管理法制建设•保证政府机构的设置、机构间的职责划分以及财政费用支出均有相关法律、制度加以约束。