法规政策解读与交流V21终

法规政策解读与交流住房和城乡建设部工程质量安全监管司城市轨道交通质量安全专家委员会二〇一二年八月二十五日城市轨道交通工程质量安全管理培训---1/4内容提纲城市轨道交通工程特点及质量安全管理现状《安全质量管理暂行办法》(建质[2010]5号)《周边环境调查指南》(建质[2012]56号)《质量安全检查指南》(试行)(建质[2012]68号)相关经验交流城市轨道交通工程特点及质量安全管理现状一、工程特点二、建设现状三、质量安全管理现状第一部分：一、工程特点一)为重大基础设施项目，国家、地方和社会各界高度关注为地方民生工程投资大建设规模大工期长大运能系统，对后期运营安全影响大等一、工程特点二)为高风险工程深、宽、暗，施工工法多样，穿越城市中心区、沿线地质条件及周边建构筑物、管线分布繁杂，保护要求高，工程隐蔽性大、不确定因素多、控制标准严格----技术风险高。所设专业多、参与和协调主体多、管理界面复杂、有经验的管理和技术力量不足---管理风险高。工程建设与周边环境相互影响大---环境风险突出。一、工程特点三)事故的社会影响大一段时间以来，城市轨道交通工程建设风险事件和安全质量事故频发，重大事故时有发生，经济损失、工期损失和社会负面影响严重，有关事故还引起了国务院的高度重视。媒体、社会高度关注，地铁事故的频频曝光，地铁工程安全性成为舆论公众的关注焦点。一、工程特点事故时间事故地点事故类型伤亡及直接经济损失2003-7-1上海地铁4号线坍塌地面塌陷及建（构）物倾斜、倒塌，直接经济损失数亿元。2003-4-1广州地铁3号线坍塌车站地下连续墙围护结构突然塌方，造成车站北侧周边地表急剧沉降，附近民房受到影响居民撤离，无人员伤亡。2006-1-4北京地铁10号线坍塌三环路南向北向部分主辅路塌陷，造成了万余人绕行或步行上班。2007-3-28北京地铁10号线坍塌6名施工工人被埋身亡，并在地面形成面积约20m2、深约7m的塌坑。2007-5-28南京地铁2号线滑坡车站基坑内约500立方米土方滑坡，造成2人失踪和两根钢支撑移位。2008-4-1深圳地铁3号线坍塌3人被埋死亡、2人受伤。2008-11-15杭州地铁1号线坍塌21人死亡、24人受伤（其中4人重伤），直接经济损失约4961万元。2009-5-15广州地铁3号线中毒3人中毒死亡，2人送医院。2010-7-14北京地铁M15号线物体打击2人被砸死亡、8人受伤。二、建设现状国内城市轨道交通进入集中快速发展期，建设强度大(规模大、速度快)。截至2011年底，我国大陆有28个城市正在开展城市轨道交通工程建设工作，线路52条，长度1402.2公里。624500102030405060伦敦（1900-1918年）汉城（1994-2000年）北京、上海、广州（2002-2015年）城市集中发展期每年建设里程（Km）国内外城市轨道交通建设里程对比二、建设现状据悉，2012年上半年国家发改委又新批复兰州、石家庄、常州、厦门、太原等5个轨道交通建设城市。国家《“十二五”规划纲要》的城市轨道交通建设重点：1.建设北京、上海、广州、深圳等城市轨道交通网络化系统。2.建成天津、重庆、沈阳、长春、武汉、西安、杭州、福州、南昌、昆明等城市轨道交通主骨架。3.规划建设合肥、贵阳、石家庄、太原、济南、乌鲁木齐等城市轨道交通骨干线路。三、质量安全管理现状一)政府高度重视，加强了检查和政策、标准研究，并及时出台颁布。两年一度的轨道交通质量安全大检查。一度一度的质量安全联络员会议和两年一度的质量安全工作经验交流大会。加强了对安全质量管理法规政策及技术标准的研究与编制，并加紧出台，如《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》(建质[2010]5号)、《城市轨道交通地下工程建设风险管理规范》(GB50652-2011)等。《安全风险评估指南》、《工程监测管理指南》、《应急演练指南》等已形成征求意见稿或修订完善。三、质量安全管理现状二)相关质量安全和风险管理法律法规基本形成，控制技术标准逐步完善。地铁工程安全质量管理法律法规体系基本形成地铁工程安全监督管理体制机制基本建立地铁工程安全质量及风险管理和控制技术标准日趋成熟地铁工程安全质量监督管理经验积累丰富《安全质量管理暂行办法》(建质[2010]5号)一、制定背景二、几项关键制度三、责任体系四、其他重要规定第二部分：一、制定背景一)必要性我国城市轨道交通高速、大规模发展，各地管理经验不足亟须国家层面的政策性指导。针对城市轨道交通工程的法律法规、技术标准有待健全，目前多沿用铁道工程、建筑工程的管理制度和技术标准，适用性不足。曾经一个时期，一些地方城市轨道交通工程管理状况以及事故多发的形势亟待改变和控制，必须进一步强化管理。一、制定背景二)制定原则主要以2法3条例为上位法依据，结合城市轨道交通工程的现状、特点及趋势，进行强化、健全，并注重与此的衔接。原则上一般性内容不再重复、重要且对轨道交通工程仍能起关键作用的适当纳入。将各地在地铁建设过程中形成成熟、共性的管理经验，好的制度，进行总结提炼，固化进来到办法中。坚持事前许可和事后监管相结合，政府监管、企业自律和中介评估相结合的原则。一、制定背景三)制定指导思想进一步健全、明确各方责任，在权责一致的基础上充分发挥各方积极性和能动性。强化前期工作、过程监控和事后处置，形成管理闭环。针对地铁工程的特点，根据地铁工程建设的特殊性，建立有针对性的制度体系、责任监督和追究机制，确保责任落实到位。注重实效性、可操作性和引领性。制定过程：2009年3月启动，组建项目组；项目组根据分工，历经多次调研、座谈、专题论证、专家咨询、总结编制、征求意见、部里各司审查等多环节。项目组：由住建部安全监管司主持，牵头来自北京、上海、广东等地政府监管部门、建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位、科研高校等方面的近20名知名专家，集中研编完成。完成时间：2010年1月8日正式颁发。一、制定背景四)制定基本情况一)周边环境调查与保护二)安全风险评估三)第三方监测四)工期及造价的控制五)施工关键节点条件验收六)应急管理七)专项工作与专家论证二、几项关键制度1.必要性、可行性工程建设与工程周边环境存在相互影响。周边环境既是建设工程安全的风险源，又是工程建设的承险体。不论从保证工程建设的安全质量、进度、成本，还是从确保工程周边环境安全与正常使用，以及维护社会稳定考虑，工程建设期对周边环境进行现状调查和安全保护十分必要。周边环境保护已有基本的法律法规和技术保障(如《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等)。一)周边环境调查与保护二、几项关键制度2.周边环境调查与保护的措施--①环境调查一)周边环境调查与保护第七条建设单位应当向设计、施工、监理、监测等单位提供气象水文和地形地貌资料，工程地质和水文地质资料，施工现场及毗邻区域内的建筑物和构筑物、地下管线、桥梁、隧道、道路、轨道交通设施等（以下简称工程周边环境）资料。主要引自《建设工程安全生产管理条例》第六条和《建设工程质量管理条例》第九条(建设单位应当向有关单位提供工程建设有关资料)。轨道交通工程多穿越城市中心区，周边环境现状是设计、施工等单位所必须掌握的基础资料，也是对工程及周边环境实施安全质量风险控制的关键因素。周边环境的类型和产权单位多，分布和资料来源多样、难以摸查清楚。目前一些轨道交通建设城市的建设单位专门委托有关单位开展环境调查。已出台配套的《城市轨道交通工程周边环境调查指南》(建质[2012]56号)。二、几项关键制度2.周边环境调查与保护的措施--②环境核查一)周边环境调查与保护第三十六条施工单位应当对工程周边环境进行核查。工程周边环境现状与建设单位提供的资料不一致的，建设单位应当组织有关单位及时补充完善。环境调查宜分阶段进行，以满足工程建设相应阶段的要求(详见《城市轨道交通工程周边环境调查指南》(建质[2012]56号)宣讲材料)。其中周边环境施工核查，是周边环境调查的重要阶段和内容。勘察设计阶段通过环境调查工作能基本掌握绝大部分周边环境状况，由于环境类型多样复杂、难以全面有效掌握，以及设计完成后需要较长一段时间才能施工可能导致有些周边环境发生变化。施工单位作为工程实施和环境风险保护控制的主体，有条件、有义务在施工过程中核实有关环境资料或进行必要的补充探查工作，不仅能使环境资料真实、准确、完整，同时针对核查出的新环境条件（如地下管线），能够及时反馈建设单位、设计单位，变更设计和调整施工措施，有利于确保工程及其周边环境安全。二、几项关键制度2.周边环境调查与保护的措施—③避让重要环境一)周边环境调查与保护第八条工程周边环境严重影响工程实施或因工程施工可能造成其严重损害的，建设单位应当在确定线路规划方案时尽可能予以避让。……城市轨道交通为线状工程，沿线穿越各种不同类型的周边环境，有的周边环境严重影响工程实施，有的周边环境可能会因工程施工造成其严重损害，有的周边环境的确十分重要、不允许临近施工(如穿越文物古建设施施工)。因此，要求建设单位在确定线路敷设型式、线位站位方案（可研和总体设计阶段）时尽可能避让，或提出风险管控的措施和建议、并经充分论证，以规避重大环境影响风险和工程实施风险。二、几项关键制度2.周边环境调查与保护的措施—④管线拆改移与现状评估一)周边环境调查与保护第八条……无法避让且因条件所限不能进行拆除、迁移的，建设单位应当根据设计要求和工程实际，组织开展现状评估，并将现状评估报告提供给设计、施工、监理、监测等单位。该条款含两层意思：第一层是针对拆改移，由于轨道交通建设难免出现对周边环境有影响和确实无法避让且有条件拆除迁移的情况，那么应当尽量拆除迁移(主要针对管线等)，并履行相应审批管理程序。第二层是现状检测评估，对确实因条件所限不能拆除迁移的，根据北京等地经验，可开展现状检测评估(包括工前评估、工中评估、工后评估等)，以便掌握环境现状安全性、制定合理可行的专项保护和风险监控措施，最大程度地降低工程施工对环境的不良影响。一般委托第三方单位完成。二、几项关键制度2.周边环境调查与保护的措施—⑤环境保护专项设计一)周边环境调查与保护第二十四条设计单位提交的设计文件应当符合国家规定的设计深度要求，并应根据工程周边环境的现状评估报告提出设计处理措施，必要时进行专项设计。本条是强调设计对风险的应对方案或措施。设计单位应结合环境现状评估报告，在设计文件、图纸中明确针对性的设计处理措施，其中对环境影响风险大、需要设计重点考虑的周边环境，可进行专门的保护性设计，是风险预控的重要成果体现。专项设计可作为单独的设计过程文件和补充文件，辅助对初步设计或施工图方案进行合理性论证，有关工程监测控制值、处理措施等关键内容应同时反映到正式设计文件中。或以专篇或专节等形式体现在土建结构设计文件中。二、几项关键制度2.周边环境调查与保护的措施—⑥专项施工方案一)周边环境调查与保护第三十七条施工单位应当按照有关规定对危险性较大分部分项工程（含可能对工程周边环境造成严重损害的分部分项工程）编制专项施工方案。对超过一定规模的危险性较大分部分项工程专项施工方案应当组织专家论证。本条是对《建设工程安全生产管理条例》第二十六条、《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》(建质[2009]87号)的落实和延伸。对城市轨道交通工程而言，危险性较大的分部分项工程不仅包括工程自身风险较大的各类分部分项工程，还包括周边环境条件复杂、环境影响风险大，工程施工可能造成周边环境严重损害的一些分部分项工程，如下穿既有建筑物、穿越地下管线的暗挖、盾构工程、盾构端头加固工程，紧邻周边高大建筑物的明挖基坑工程等。二、几项关键制度第十七条建设单位应当在施工前组织地下管线产权单位或管理单位向施工单位进行现场交底，并形成文字记录，由各方签字并盖章。地下管线是影响城市轨道交通工程建设及安全质量的主要环境风险因素，地下管线渗漏、破坏进而引发断水、断电、基坑坍塌等屡有发生、