市政学第五章

第五章当代中国市政体制第一节中国市政体制的草创和沿革一、城市与建制市“城市”与“建制市”，两者不是同一个概念。通常所说的“市镇”、“乡镇”也与“建制镇”有区别（一）、城市城市或者市镇是社会经济发展到一定阶段的产物，它不是靠行政手段人为地确定的，长期以来法国人认为“市镇正如家庭一样，国家发现了它，但它并不是国家创造的”，正是基于对上述现象的认识。（二）、建制市与建制镇建制市和建制镇则不同，它是在发展形成的城镇基础上，按照国家规定的标准和条件，经上级政府批准而设置的地方行政单位。因此，并非所有的城市都是建制市，也并非所有的市镇、乡镇都是建制镇，它们的设置是有一定标准和条件的。建制市通常称为“市”，建国以来，我国的设市标准作过多次调整。1950年6月13日，中央人民政府政务院发布《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》。其中规定的设市标准为“凡重要港口、工商业发达、大的矿区、而人口在5万以上者（郊区农村除外），得呈请中央人民政府政务院批准设市”。当时还将全国的市在编制上划分为特、甲、乙、丙、丁5等，凡辖人口150万以上者为特等市，100一150万者为甲等市，50～100万者为乙等市，20～50万者为丙等市，5～20万者为丁等市。1951年12月7日，中央人民政府政务院发布《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，从精简机构的目的出发，提高了设市标准，规定“凡人口在9万以下，一般不设市”，特殊情况需报政务院批准。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过了第一部《中华人民共和国宪法》。根据该宪法第53条对市、镇行政地位的规定，国务院于1955年6月9日颁布了《关于设置市、镇建制的决定》。这是建国后第一部专门规定市镇设置标准的法规，对设市标准重新作了修改。该《决定》规定：“聚居人口10万以上的城镇，可以设置市的建制。聚居人口不足10万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制”。同时规定了市辖区的设置条件，“人口在20万以上的市，如确有另设区的必要，可以设市辖区。人口在20万以下的市，一般不应设市辖区。”1963年12月7日，中共中央、国务院发布《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》，虽然设市标准原则上没有变化，但在标准掌握上比以前严格，撤销了一批不符合条件的建制市，对市的郊区范围作了必要的缩小。1986年4月，国务院批转了民政部《关于调整设市标准和响领导县条件的报告》，确定了新的设市标准。规定：“非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地区经济中心的镇，可以设置市的建制。少数民族地区和边远地区的重要城镇、重要工矿科研基地、著名风景名胜区、交通枢纽、边境口岸，虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可以设置市的建制。”对设市标准再次降低，同时规定了整县改市的标准。“总人口50万以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万以上，常住人口中农业人口不超过40％，年国民生产总值3亿元以上，可以设市撤县。设市撤县后，原由县管辖的乡、镇由市管辖。总人口50万以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在12万以上，年国民生产总值4亿元以上，可以设市撤县。自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地所在镇，非农业人口虽然不足10万，年国民生产总值不足3亿元，如确有必要，也可以设市撤县。”该《报告》还规定了市领导县的条件，“市区非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市（即设区的市），已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。”这一次的设市标准除降低人口标准外，比起过去有几个明显的变化：一是在设市标准中首次明确规定了综合经济指标；二是在设市模式上首次出现整县改市的新模式，使市由传统的市镇型、城乡分治型变为地域型、城乡结合型；三是在建制布局方面作了调整，对少数民族地区、边远地区和地区、自治州行政驻地放宽了设市标准，有利于市的合理布局、全面发展。1993年5月17日，国务院批转了民政部《关于调整设市标准的报告》，对设市标准再一次作出调整。新标准针对过去设市标准的指标体系不够完善、不够具体明确的缺陷，新增加了一些设市指标，对人口密度不同的地区设立了不同的指标体系，并且对地级市的设置标准作出了明确规定。二、市政体制草创和沿革（一）、清朝末期1909年颁布《城镇乡地方自治章程》，开始在行政上的市建制。（二）、北洋政府（三）、中华民国政府三、新中国市政体制演进1949年新中国成立以来，我国市政体制的历史演进，经历了建制发展、调整收缩、停滞倒退、全面发展的曲折过程。（一）、1949-1954年市各界人民会议与市人民政府市各界人民会议闭会期间，市人民政府即为政权机关，实行委员会制。（二）1954年《宪法》建制市人民代表大会与市人民政府（即市人民委员会）（三）50年代初的市领导县体制50年代初开始实行，1961年停止（四）、十年文革时期革命委员会为权力机关（五）、文革结束至今1、1979年9月，全国人大常委会决定，将革委员会改为人民政府同年，市委市政府机构分署办公1982年规定实行首长负责制（与委员会制相对）凡政府组织法定的最高行政决策权力和责任，赋予一人承担者，称为首长制；赋予集体承担者，称为委员会制。首长负责制与个人专权制有区别，它是领导者在限定的权限范围内起领导作用的一种形式。个人专权制下的领导者个人权力不受任何限制，也不对任何人负责，而首长负责制的最高领导者的权力要受到某种限制，并有其负责的对象。建国初，我国城市政府管理体制实行的是委员会制，市长为委员会主席，政府机构的名称叫市政府委员会。党内的个人专权制使行政体制的委员会制形式形同虚设。“文革”期间更是一片混乱，“革命委员会”集党、政、军职能为一身，其他政权机构基本瘫痪，这一时期谈不上正常的市行政管理体制。1979年，五届人大常委会第11次会议决定，将地方各级革命委员会改为人民政府，1982年12月，五届人大第五次会议通过的我国第四部《宪法》和修正的地方组织法规定，市和区实行首长负责制，其组成不再实行委员会制，改为工作部门参加首长负责制。弊端：首长负责制若缺乏监督机制、缺乏集体讨论便会有可能出现个人独断专行、决策片面主观等弊端；1982年试点市领导县体制，江苏辽宁开始试点。四、城市行政等级制度我国目前的建制市分为4个层次，即直辖市、副省级市、地级市和县级市。（一）、直辖市是指由中央政府直接管辖，其行政地位相当于省一级的市。目前我国有4个，即北京、上海、天津、重庆。（二）、副省级市是20世纪90年代在原有建制市的行政等级中新增加的一个层次。副省级市的行政隶属关系仍属原所在的省，但行政地位高于地级市，略低于省级，故称副省级市。副省级市是在20世纪80年代计划单列市的基础上产生的。计划单列市是指国民经济和社会发展计划在国家计划中单列户头，由国家直接下达计划，具有相当于省一级的计划决策权和经济管理权的有重要地位的中心城市。1984年，重庆实行计划单列，第二年武汉开始计划单列，随后先后确定了14个计划单列市，依次为重庆、武汉、沈阳、大连、广州、西安、哈尔滨、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春。但计划单列市只是享有相当于省一级的某些经济管理权限，并没有相应的行政权力，其行政地位也无明确规定随着改革的不断深化，计划经济向市场经济转轨，原计划单列的含义逐步淡化，计划单列市在实际运行中省市之间的权限划分和利益分配出现了诸多矛盾。1993年，中央决定，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列外，其余8个省会城市不再实行计划单列。1994年3月，中央为了进一步发挥中心城市的作用，由中央机构编制委员会发出通知，将广州等16个城市的行政级别定为副省级。这16个城市包括原来的14个计划单列市，另增加杭州、济南。重庆于1997年直辖后，目前我国共有15个副省级市。副省级市在我国地方行政体制中是一个新的层次，是行政改革产生的新生事物目前，它的法律地位并不明确，即没有相关的法律给予确定，按照宪法规定，严格地讲它不能算作一级独立的行政层次，因为宪法第30条规定的中国行政区划中并没有这一层次。其未来地位和发展趋势如何，有待于在进一步改革中加以确定。此处列出介绍，仅因其目前在我国市级行政区划中是一种客观存在的事实。（三）、地级市是指其行政地位相当于地区（原称专区）或自治州一级的市，建国之初称为省辖市，其行政隶属关系直接归省管辖，1983年正式称为地级市（四）、县级市是指行政地位相当于县一级的市，过去曾经叫“专辖市”、“地辖市”，属地区管辖，地区撤销后，一部分归省辖，一部分归地级市、副省级市等代管。1983年正式称为县级市。第二节当代中国市政体制一、当代中国市政管理主体根据市政管理主体是否拥有直接制定和执行公共政策的权力，可以将我国的城市管理体系分为两大系统，即市政管理的权力系统和非权力系统（一）、市政管理的权力系统执政党组织－－中共市委员会政府组织－－城市行政机关市人大及其常委会市人民政府城市司法机关市人民法院市人民检察院城市权力机关1、中共市委中共市委在决策中处于核心地位，它所作出的政治决策决定着市政管理的政治方向、政治原则，是中共市委对城市公共事务的原则性决策和安排，但中共市委的政治决策不能取代市行政决策，党政各有其职能范围。市委的决策内容主要是制定重大方针、政策以及市政管理、市政改革方面的重大措施。此外，市委在决策体系中的职权还包括，保证上级党委、政府的重大决策在本市的贯彻实施，在重大事件和紧急事件中协同政府进行处理。中共中央政治局与国务院、国务院办公厅与中共中央办公厅合署发布文件国家主席、国务院组成人员都有中共中央推荐。2、市权力机关市人大及其常委会的权力决策是城市所辖区域内具有最高法律效力的决策。其职能作用和决策内容主要是立法和监督，包括对政府财政预算方案、经济社会发展和市政改革方案的审议，对“一府两院”工作报告的审议，重要领导人的任免，提出对国家机关工作人员重大违纪违法案件的查处意见，对市政管理提出批评和建议要求等3、城市行政机关市行政机关负责行政决策，是市政管理中主要的、经常性的一种决策。其主要职能是:负责具体贯彻落实市人大的决议、市委的重大方针、政策以及上级党政机关的方针、政策；提出市政管理和市政改革的主要政策方案；拥有较大的对行政事务的自主权，如依法制定和发布地方规章、命令和行政措施，对市域经济、建设市场、物价的具体管理，对事务性、日常性重大问题的处置等。4、工作方式：上述各决策机构的决策形式主要是召开会议。市委决策的会议形式有：市委全体会议，市委常委会会议，市委书记办公会议，市委办公室会议，市委部门性、专题性会议。市政府决策的会议形式有：市政府全体会议，由市长召集和主持，参加会议的有市长、副市长、秘书长（设区的市）、各工作部门（局、委、办）的首长，一年召开2次左右；市政府常务会议，由市长或常务副市长召集和主持，参加者有市长、副市长、秘书长（设区的市），是市政府对重大问题进行决策的经常性会议，一般每月召开1次；市长办公会议，由市长或副市长召集和主持，是市政府最经常、最主要的决策会议，一般1～2周举行1次，参加者有市长或副市长、有关部门负责人市政府办公会议，由秘书长或办公室主任召集主持，是一种不定期召开的、布置某些具体工作的会议，参加者为办公（厅）室的主要负责人；部门性、专题性会议，由分管具体工作的副市长召集主持，参加者为相关部门或相关专题的部门负责人，会议不定期召开。市人大决策的会议有：市人大全体会议，市人大常委会议，市人大主任会议，市人大专题小组会议。5、司法机关法院为审判机关，检察院为法律监督机关。市法院受上级法院的审判监督，检察院受上级检察院的领导。6、城市权力系统之间的权责关系（1）、．中共市委与城市政权机关的关系中共市委是我国执政党——中国共产党在城市的组织机构，是中国共产党中央委员会的地方组织。它对城市国家政权机关，包括市人大、市人民政府、市人民法院、市人民检察院起着领导作用，处于