社会保险欺诈的法律规制研究

1论社会保险欺诈的刑法规制陈信勇，程敏（浙江大学法学院，浙江杭州310028）摘要：目前，社会保险存在较为严重的欺诈现象，不仅使社会保险基金面临较大压力，同时严重影响我国社会保险制度的完善。本文提出的解决之道是在完善社会保险法律体系的基础上，在刑法中增设“社会保险诈骗罪”。本文力图通过对相关概念的辨析，对类似罪名的研究，总结刑法规制的必要性与可行性，最终完善社会保障法律体系，提高司法监管的效力。关键词：社会保险基金；欺诈；社会保险诈骗罪CriminalRegulationontheCrimeofSocialInsuranceFraudCHENXin-yong，CHENGMin（CollegeofLaw,ZhejjiangUniversity,Hangzhou310028）Abstract：Nowadays,thereexistquiteseriouscheatphenomenainsocialinsurance,whichnotonlybringssocialinsurancefundgreatpressure,bustalsoseriouslyeffectstheconsummationofthesocialinsurancesysteminourcountry.Thesolutiongiveninthisarticleis,basedontheconsummationofthelawsystemofsocialinsurance,toappend“crimeofsocialinsurancefraud”tothecriminallaw.Thisarticletries,throughthedifferentiationandanalysisofrelevantdefinitions,thestudyofsimilaraccusations,tosummarizethenecessityandfeasibilityofcriminalregulation,toconsummatethelawsystemofsocialinsuranceandfinally,toadvancetheeffectivenessofjudicatureregulation.Keywords：socialinsurance-fund;fraud;crimeofsocialinsurancefraud已经去世的人继续领取若干年养老保险金的事情虽然听起来怪诞，但是却并不鲜见；偶有小恙，医院便动辄要求患者住院检查，造成大量医疗资源浪费，仅仅因为这是在医保范围之内……类似的事例举不胜举，然而目前社会保险面临的还不仅仅是浪费，还存在着为数不少的欺诈乃至诈骗行为。2006年3月1日，《珠海市社会保险反欺诈办法》开始实施，这是全国第一部为反社会保险欺诈制定的规章，在社会中引起了较大的反响。社会保险欺诈以及引申的社会保险基金监管问题又一次引起了社会各界的关注，而社会保险基金的司法监督也同样进入到新的阶段。社会保险欺诈一直以来没有专门的规制，珠海市的办法值得研究和探讨，对于社会保险欺诈行为在法律上规制的尺度和力度也应该有所规定。——————————————[基金项目]国家社会科学规划基金资助项目（04BFX037）[作者简介]1.陈信勇（1963－），男，浙江永嘉人，浙江大学法学院教授，主要从事社会保障法学、民商法学研究；2.程敏（1981－），女，辽宁锦州人，浙江大学法学院民商法学硕士研究生，主要从事民商法学、社会保障法学研究。2一、社会保险欺诈现象严重、社会保险基金压力巨大社会保险基金是指在法律强制规定下，通过向劳动者及其所在用人单位征缴社会保险费，或由国家财政直接拨款而集中起来的资金。[1]（p85）本制度所称社会保险基金（以下简称“基金”）是指为了保障保险对象的社会保险待遇，按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人分别按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金。尽管学界对于社会保险基金定义的表述不尽相同，但是对于基金在社会保险中的地位却是无一例外地得到了强调重视。社会保险基金问题是社会保险的核心问题。也有人把社会保险基金称为“百姓的养命钱”，其言不虚，社会保险关乎百姓本人的生活、健康和家庭幸福，基金作为最主要的物质支撑，其重要性是不容忽视的。然而，社会保险欺诈现象比较严重，对原本就入不敷出的基金造成了巨大的压力，同时非常不利于社会保险事业的发展。据珠海广播电台2006年3月1日报道，2003年以来，珠海市社会保险参保人数、基金征缴和基金积累均创历史新高，2005年底，该市养老、失业、医疗、工伤、生育五项保险参保职工为2185761人次，基金当年收入229038万元。但是，随着参保人数迅速增长，社会保险覆盖面进一步扩大，社会保险基金面临欺诈的风险也越来越大，五年来，珠海市共查处冒领社会保险金372人，追回金额近170万元。社会保险欺诈，尤以养老保险和医疗保险欺诈情况最为严重。（一）医疗保险欺诈现状医疗保险是为了最大限度地满足人民群众的基本医疗需求。但是，少数医疗单位却想方设法骗取医保费，侵吞社会保险资金；一些个人，不按照医疗保险的规定使用医保卡，造成了有限医保资源的巨大浪费；甚至有一些人，恶意骗取医疗保险基金。以安徽省为例，医保中心2005年一季度查处92起“骗保”行为，核减30多万元。其中，尤以三级医院居多，达到50人次；合肥市医保中心2004年核减500万元，2005年上半年也核减70多万元医疗保险金。[2]浙江省迄今为止最大一起医疗保险诈骗案，是民政厅应卫东利用为单位离休干部服务的职务便利，盗用21名离休干部医疗保险卡配药，诈骗国家医疗保险基金近100万元。2005年，应卫东被法院以诈骗罪一审判处有期徒刑十二年。[3]我国现行医保制度法律效力层次低，对公众、医院约束力差，违规医院、患者很难受到应有惩处。一旦查出医院违规，最严重的处罚也只能是取消其定点资格，停止支付医药费；对违规的个人虽说按有关法律规定，数额巨大的可以构成诈骗罪，但一般患者骗取的医保金额很小，没有达到诈骗罪的标准。正是因为“骗保”的机会成本过低才会助长投机行为，如果在法律上作出较为严格的处罚规定，就无疑是增加了“骗保”的机会成本，骗保行为会大大减少。（二）养老保险欺诈现状养老保险欺诈的现象也非常严重，据劳动保障部的有关资料：从1998年到2002年6月，各地共查处冒领养老金人员5万多人，冒领金额为1.4亿多元，其中1998年到2001年，查出冒领人员从1998年的5631人增加至2001年的16882人，冒领金额也从1998年的1860万元增长至2001年的4621万元。山东省潍坊市曾经爆出一桩全国罕见的法人冒领病亡职工养老保险金的丑闻，在21名死亡者中，3竟有15人的养老保险金被一直领到了2000年1月，冒领时间最长的，足足7年，总共冒领金额高达37.7万元之多。养老保险与医疗保险在规制方面同样存在着法律层次低、社保工作人员不享有执法权、行政规制力度有限等问题。其实，这些问题也是社会保险五个险种都面临的问题，只是在养老、医疗保险中表现的更加明显而已。上述欺诈行为表现各异，相同的一点就是采用欺骗的手段来达到目的，对社保基金造成了损失。所谓社会保险欺诈行为是指在社会保险征缴、支付及管理运营各环节，用人单位瞒报、漏报缴费基数、缴费人数，少缴社会保险费；个人用欺骗手段冒领社会保险待遇；在社会保险基金管理运营过程中，基金管理机构非法挤占挪用，造成基金流失的违法行为。[4]（p25）而《珠海市社会保险反欺诈办法》对“欺诈”作出了如下解释，“本办法所称欺诈，是指公民、法人或者其他组织在参加社会保险、缴纳社会保险费、享受社会保险待遇过程中，实施弄虚作假、隐瞒真实情况等的行为。”《办法》对社会保险欺诈行为的表现形式界定为弄虚作假，隐瞒真实情况等行为。二、社会保险“骗保”解决之道——刑事立法的必要性与可行性论析（一）“骗保”行为刑事立法具有必要性1．规制“骗保”法律层级不高，规制无力以往对社会保险采取的规制手段主要是人大监督和行政手段，社保工作人员作为专业人员并没有行政执法权，在实际工作中，即使有确切证据证明行为人冒领社会保险金，也不能强行要求行为人退回，更不用说强制处罚了。因此，《办法》的出台可以说有较大的突破，规定可以对违法单位或者个人处以罚款，对拒不缴纳罚款的，可向人民法院申请强制执行，有其他情节的，依法移送纪检、监察部门处理。媒体报道称《珠海市社会保险反欺诈办法》的施行，标志着珠海市社会保险反欺诈工作步入了法制化的轨道。但是笔者对这样的评价，却不甚同意。《办法》是珠海市制订的，属于地方规范性文件，属于广义上的法律概念，但是并不属于狭义的法律概念范畴。社会保险面临的主要问题之一就是法律依据的层级过低，《办法》的出台，并不能解决这个问题，但是它的意义应该在于，首次以文件的形式关注了社会保险欺诈的问题，这至少把这个问题提到了受到重视的高度。2．违法与犯罪不应“一视同仁”纵观社会保险欺诈的行为，其实是分为很多不同的程度和层次的，有些严重行为不仅仅是违法还构成了犯罪，这就不是仅仅依靠一两个《办法》能够完全解决的，应该区分违法和犯罪情形，作出不同的处理。仔细观察《办法》的用语，不难发现这样一种尴尬，较为严重的行为都是需要借助司法机关力量解决的。《办法》中多次提到“构成犯罪的，依法移交司法机关处理”，但是这里涉及到一个问题，即应该以什么罪名构成犯罪，司法机关依据刑法哪些条款处理社会保险欺诈的问题。事实上，这些问题在我国现行刑法中并没有规定，笔者认为，要想解决这个问题，应该大胆提出一个观点，那就是应当在我国刑法中增设一个罪名——“社会保险诈骗罪”。既然对于商业保险的规制可以单列保险诈骗罪，社会保险诈骗罪也有其存在的必要性。很多社会保险“骗保”行为，没有准确的罪名予以定罪，损害了社会利益，却没有受到法律应有的制裁。如前述浙江省的案例，虽然犯罪嫌疑人受到刑事追诉，但是一审罪名却是诈骗罪，其行为造成了社会保险基金的4巨大损失，侵犯了社会利益，应该有更加具体的罪名规制，用诈骗罪名，总有牵强之感；但是若不使用诈骗罪名，犯罪行为就会不能绳之以法，而仅仅是违法甚至是违规。因此，处理社会保险“骗保”案件依据尙显不足，在刑法中增设新罪名应该纳入考虑。3．以“诈骗罪”规制，不能囊括所有“骗保”行为在实践中，很多人认为法律上对于社会保险“骗保”规定模糊，因此，并不担心会受到法律的制裁，用诈骗罪规制社会保险“骗保”行为确实存在这样的问题，有一些行为，并不能被完全囊括，这就会导致一些骗保行为人“逍遥法外”。我国现行刑法对于欺诈性犯罪（诈骗犯罪以及与诈骗有关的其他犯罪的总称，也即是以欺诈为手段构成的一切犯罪的总和）的规定已经较为完备，刑法典中有较为完整的欺诈性犯罪的体系，不仅有规制普通诈骗的诈骗罪，也有规制专门诈骗的保险诈骗罪、合同诈骗罪等，专门诈骗罪名与普通诈骗罪在构成要件上有一些区别，这些区别可以作为分析的基础。鉴于社会保险与商业保险具有一些相似特点，故以诈骗罪和保险诈骗罪为例。第一，犯罪主体不同。诈骗罪的主体是一般主体，单位不能构成本罪，在单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员以单位名义实施诈骗行为，诈骗所得归单位所有的场合，只追究个人的刑事责任，而不能对单位判处罚金；而保险诈骗罪的主体是由特殊主体构成的，即必须是投保人、被保险人或者受益人，且自然人和单位都可以成为犯罪主体。第二，客体不同。诈骗罪的客体是公私财产所有权；而保险诈骗罪的客体是复杂客体，即国家的保险制度及保险人的财产所有权。第三，诈骗数额的高低标准不同。个人诈骗金额从“数额较大”的“2000元”开始定罪，“3万元以上”为“数额巨大”，“20万元以上”为“数额特别巨大”；而个人保险诈骗定罪金额起点要高一些，“1万元以上”为“数额较大”，“5万元以上”为“数额巨大”，“20万”元以上为“数额特别巨大”。第四，量刑程度不同。保险诈骗侵犯的是保险公司的财产所有权，由于扰乱了金融管理秩序，量刑会更重一些，保险诈骗最高可判以死刑；普通诈骗，最高时可以