第5章 环境保护基本法律制度

第五章环境保护基本法律制度第一节概述一、环境保护基本法律制度的概念1．环境保护基本法律制度的含义环境保护的基本法律制度，是指按照环境法基本理念和基本原则确立的、通过环境立法具体表现的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。2．环境保护基本法律制度的分类按照环境与资源保护法律制度或措施的性质，将环境与资源保护法律中具有共通性的重要制度分为事前预防类、行为管制类、影响与诱导类以及事后救济类等四大类,然后再就各大类中的具体制度加以论述。环境法基本制度在环境与资源开发利用行为不同阶段的适用制度类别制度名称环境与资源开发利用行为阶段前中后事前预防类环境标准○○○环境计划与规划○环境影响评价○“三同时”○○○行为管制类申报许可○环境监察○○环境监测○○环境法基本制度在环境与资源开发利用行为不同阶段的适用影响与诱导类环境费○排污权交易○环境协议○奖励和优惠○环境标志○ISO14000环境管理认证○行政指导○○○情报提供○○○事后补救类突发环境事件应急预案○○治理、恢复与补救○○行政上的救济○○民事上的救济○第二节事前预防类法律制度事前预防类的法律制度主要包括环境标准制度、环境计划制度、环境影响评价制度。一、环境标准制度(一)环境标准的概念环境标准是指为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。图表中国的环境标准体系环境标准的名称制定依据发布(国家／地方)性质国家或地方环境质量标准法律国家环境保护部／省级人民政府强制性国家或地方污染排放(控制)标准法律国家环境保护部／省级人民政府强制性环境监测方法标准规章国家环境保护部推荐性环境基础标准规章国家环境保护部推荐性环境标准样品标准规章国家环境保护部推荐性国家环境保护部标准规章国家环境保护部推荐性环境保护相关行业标准法律行业协会／联合会推荐性环境保护相关企业标准法律企业推荐性二、环境计划制度(一)环境计划的概念目前中国的环境与资源保护法律中并没有明确提出环境计划的概念。本课程所指的环境计划，是指由国民经济和社会发展计划中的环境保护篇章、生态建设和环境保护重点专项规划、环境保护计划以及各专项环境保护规划共同组成的统一体。中国现行《环境保护法》规定，国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划(第4条)。图表中国国民经济与社会发展计划与环境保护计划的关系(二)环境计划制度的主要内容中国的环境计划制度，是由国务院编制的国民经济和社会发展五年计划有关环境保护篇章、国务院主管部门编制的生态建设和环境保护重点专项规划，以及国家环保部门编制的环境保护计划等共同组成的。，从1953年第一个五年计划开始至2005年已经编制了十个“五年计划”。依照我国《宪法》规定，国务院编制国民经济和社会发展计划，报全国人民代表大会审查批准后执行。(三)环境计划的效力讨论：环境计划属于行政行为之一种，是针对一定目标确立的多阶段、分时期的行政过程。是否具有法律约束力？在2006年3月全国人大审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，首次将经济社会发展主要指标分为“预期性指标”和“约束性指标”两大类。《纲要》中与环境和资源保护相关的约束性指标主要有单位GDP能耗降低、单位工业增加值用水量降低、耕地保有量保持、主要污染物排放总量减少、森林覆盖率等五项，并且这些约束性指标要分解落实到各省级人民政府及其有关部门。中国环境计划的具体实施实际上属于各级政府贯彻执行环境保护政策的内部行政行为，同时也是考核地方各级领导干部执政业绩的依据之一。9月浙江宁波将一座焦化炉爆破拆除10月13日，新疆哈密拆除了年产20万吨高耗能水泥厂三、环境影响评价制度(一)环境影响评价的概念1．环境影响评价的定义依照我国《环境影响评价法》第2条的规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。2．环境影响评价制度的发展环境影响评价制度首创于美国。中国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。2002年，全国人大常委会通过了《环境影响评价法》，首次以专门立法的形式确立了环境影响评价制度。(二)环境影响评价的对象一是对政府宏观决策活动(主要是法规、政策、计划等)的环境影响评价(现称战略环境评价，SEA)；二是对开发建设者的具体建设项目的环境影响评价。具体而言：1．法定应当进行环境影响评价的规划综合指导规划+专项规划政策计划暂未纳入2．建设项目(三)环境影响评价的工作程序1．筛选评价对象和决定评价范围2．编制环境影响报告书3．关于环境影响报告书中的“替代方案”替代方案，是指除拟议活动以外的其他可供选择的备选方案。具体言之就是指那些可用来替代拟议活动，并实现该拟议活动与其目标的行动方案。替代方案与环境影响评价的公众参与被西方学者视为环境影响评价制度的灵魂与核心。我国没有替代方案的规定，采取“比较几种方案、选择最佳方案”思考：“比较几种方案、选择最佳方案”与“替代方案”是否一致？如果不一致？存在哪些根本不同？4．环境影响评价机构的权利和义务案例A是一家砷制品厂，在未经环保部门批准的情况下新建了一条三氧化二砷生产线。此后经环保部门责令，A委托B环境科学研究所补办了《建设项目环境影响报告表》。报告表结论认为：根据币环境监测站对其区域环境现状监测结果得知，该评价区域的大气环境、土壤环境中除砷的含量超标外，其他的污染因子均未超标，水环境中各污染因子均未超标；由该污染源分析可知，该工程二氧化硫的排放浓度未超标，废水和固体废弃物如严格处理，对周围影响不会很大此报告经省环保局审批批复同意一不久，与A厂相邻村庄的村民因饮用河水普遍出现了砷中毒的症状。此后经政府组织调查，发现是A的生产线存在重大环保缺陷所致一于是村民们开始向A索赔。A认为，生产线存在重大环保缺陷的主要原因是B在环境影响报告书结论中未明确指出所致，因此损害应当由B承担。问：B是否应为其环境影响评价结果的错误承担民事赔偿责任?5．环境影响报告书编制中的公众参与环境影响报告书编制中的公众参与，是指除开发单位及审查环境影响评价机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，依照法定程序或非法定方式，参与环境影响报告书的制作、审查与监督等阶段的活动。案例某地通过招商引资决定兴建一大型化工厂，该厂的选址正好处于某城市边缘居民集中区域的上风向。对此当地许多居民和环保团体担心可能发生有害化学气体泄漏而纷纷反对。为此，在化工厂报批环境影响评价报告书之前，公众强烈要求化工厂举行听证会听取公众的意见。但化工厂为了环评报告书能顺利通过。当地政府为了发展本地经济，以化工厂的建设属于国家秘密为由，不仅在环境影响评价报告书编制阶段，就连环保部门在审批阶段也未举行任何听证会听取公众的意见。最终当地环保部门批准了该环评报告书。问：化工厂和环保部门是否可以涉及国家秘密为由而对可能造成重大环境影响的建设项目不依法举行听证会?2005年中国的“环评风暴”事件圆明园铺膜事件环境影响评价制度实施存在的问题第3l条规定的“补办”环评制度。“补办”环评报告给许多先批后审的项目大开方便之门。建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照该法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环保部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分(第31条)(五)与环境影响评价制度相关的“三同时”制度1．“三同时”制度的含义我国《环境保护法》第26条规定：“建设项目中防治污染的措施，论须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”这一规定在我国环境立法中通称为“三同时”制度。案例环保局在对某工厂的现场检查中，发现某工厂擅自拆除防治污染设施或者闲置防治污染设施的行为，但经过检测，环保部门发现该工厂的污染物排放并没有超标。问：环保部门是否可以根据环境保护法》有关违反“三同时”的规定对该工厂进行处罚?图表中国建设项目环境评价程序及其与“三同时”制度的关系主体项目建议书阶段项目可行性研究与环境影响评价阶段“三同时”制度阶段建设单位提出项目建议书简要说明环境影响筛选、确定评价项目与范围确定环评等级、编制环评大纲委托编制环境影响报告书并征求公众的意见行业主管部门预审（若有）；环保部门审批并附据对公众意见采纳（不采纳）的说明同时设计同时施工同时投产使用评价单位———跟踪评价环保部门初审（公布）—告知利害关系人并听取他们的意见行政监督检查，督促后评价公众与利害关系人————咨询并提出意见参与监督2．“三同时”制度的内容(1)同时设计(2)同时施工(3)同时投产并使用我国《环境保护法》规定，未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款(第37条)。该条规定了两个适用条件：其一为排污单位“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施”；其二为“污染物排放超过规定的排放标准”。对照案例，不能适用该条进行处罚，但可以责令其重新安装使用。第三节行为管制类法律制度行为管制类法律制度主要包括申报许可制度、环境监察与环境监测制度等一、申报许可制度(一)申报许可制度概述环境法上的申报许可，是指由法律授权的环境与资源保护主管部门依环境利用行为人的申请，以发放批准文书、执照、许可证等形式赋予环境利用行为人实施环境与资源保护法律一般禁止的权利和资格的行政行为。(二)环境法上申报许可的特征第一，须由特定的环境利用行为人申请。第二，须以解除环境与资源保护法律上的一般禁止为前提。第三，须为环境利用行为人受益。图表环境利用行为申报许可(认可、核准)的一般程序主体申请人许可机关（环保部门与自然资源管理部门等）决定程序书面申请受理（登记）审查决定内容法定环境利用行为等许可（认可、核准）事项直接关系他人重大利益的，告知利害关系人形式审查听政实质审查书面决定或颁发证书；将决定公开申请人利害关系人进行陈述和申辩(三)环境法上申报许可的程序二、环境监察与环境监测制度（略）(一)环境监察环境监察是指行使环境监督管理权的机关及其工作人员，依法对造成或可能造成环境污染或生态破坏的行为进行现场监督、检查、处理以及执行其他公务的活动。(二)环境监测环境监测，是指依法从事环境监测的机构及其工作人员．按照有关法律法规规定的程序和方法，运用物理、化学或生物等方法，对环境中各项要素及其指标或变化进行经常性的监测或长期跟踪测定的科学活动。依照《环境保护法》规定，国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理(第11条)。第四节影响与诱导类法律制度影响与诱导类法律制度具有间接管制的特征,主要包括环境费制度、排污权交易制度、其他诱导性措施(包括环境协议、优惠措施、环境标志与ISO14000系列环境管理标准的认证)、行政指导与情报提供等。一、环境费制度(一)概述1．环境费的概念环境费是对所有环境收费的统称，指国家或者其他公法人团体以治理污染和改善环境为目的，依法向环境利用行为人收取的与其行为相对等的金钱。2．环境费的性质环境规费是缴纳者基于公权力关系从环境获益而向政府支付一定报偿的对价。环境公课(umweltabgaben)是政府为特定的环境保护财政需要而针对特定环境利用团体征收的费用。环境受益费是公权力机关为满足财政需求，对公共环境设施的建造或使用向使用者或受益者收取的费用。3．环境费与环境税的区别表现形式缴纳主