我国地籍信息化建设现状与发展

我国地籍信息化建设现状与发展（国土资源部地籍司，高延利）随着信息技术，特别是地理信息系统、网络、数据库等技术的快速发展和日臻成熟，以及社会经济发展和国土资源管理对国土资源信息化需求的日益强烈，国土资源信息化已经从自由发展跃升为整体推进和全面发展阶段。地籍管理作为土地资源管理的基础，是国土资源管理的内容和任务，是全面落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的重要保障。地籍管理在国民经济和社会发展规划制定、保障国家经济安全、实施国土资源的宏观调控职能等方面提供了重要基础保障。我国地籍信息化的建设是从上世纪八十年代开始的。随着国土资源信息化建设的全面推进和纵深发展，特别是“金土工程”的全面实施，对地籍信息化建设提出了新的需求。总结我国地籍信息化发展现状，研究、解决当前地籍信息化发展中存在的问题，加快地籍信息化建设，实现地籍管理的自动化和信息化，对提高国土资源管理信息化水平至关重要。一、我国地籍信息化建设现状与发展趋势二十年来，我国地籍信息化建设取得了很大的成绩，地籍信息化已成为国土资源信息化，特别是土地管理信息化的重要技术支撑。为各级国土资源管理部门的信息化建设提供了很好的基础和经验。1998年国土资源部组建以后，地籍信息化建设工作迈入了一个崭新阶段。1（一）当前我国地籍信息系统建设现状我国城镇地籍信息系统建设起步较早，目前许多城市已经建立城镇地籍信息系统，并被广泛应用于城镇土地资源的日常管理，为城市建设和发展提供了基础保障。同时，我国农村地籍信息系统的建设随着新一轮国土资源大调查工作的部署，“数字国土工程”以及“土地资源调查与监测”等工程项目的部署和实施，正在全国大范围开展起来。1、土地利用基础数据库建设基础地籍数据是地籍信息系统的核心，是建立现代地籍工作的基础。目前，我国用于城镇地籍和农村地籍的基础数据库分别为“城镇地籍数据库”和“土地利用数据库”。土地利用数据库系统是农村地籍管理信息化建设中核心的软件系统，主要用于土地利用现状数据的采集、处理、管理和应用。目前，采用专业软件进行地籍调查，并已建立管理功能完善的城镇地籍数据库的市县目前已超过600个。另有相当一部分地区建立完成了数字地籍图。同时，许多经济实力雄厚的省、市已经开展省级和地市级地籍数据库的建设工作。我国农村地籍数据主要以土地利用数据为基础。1999年“数字国土”工程在全国全面启动。截至2005年6月，全国已有1000个县（市）列为国家试点，开展建库工作。在国家试点以外，各地也结合土地变更调查和图件更新开展数据库建设工作。目前，全国还有366个县（市）已按国家统一标准和规范，自行开展了2县（市）级土地利用数据库建设工作。通过国家和省级验收的数据库共有686个，已经完成的有290个，正在进行的362个。同时，全国还有浙江、辽宁、山东、广东等省（市、区）正在启动全覆盖土地利用数据库建设工作，土地利用数据库建设已经走向全面普及的道路。2、城镇地籍信息系统建设城镇地籍信息系统作为城镇地籍管理信息化建设最重要的软件系统，主要应用于城镇地籍现状数据的采集、处理、管理和应用。目前，城镇地籍信息系统的数据管理和应用技术已经成熟，且多以基础GIS为平台，采用网络结构，与OA、WebGIS技术相结合，构建业务办公系统。近几年来，我国城镇地籍信息系统建设速度较快，已建立城镇地籍信息系统的市县近1200个。许多大城市和中小城市完成了图数一体化的地籍信息系统。多数省（市、区）则以地（市）或县为单位建立适合本地区的地籍信息系统。如沈阳市将土地登记系统相对独立于城镇地籍信息系统使用；西安、深圳等城市则建立了包括地籍管理模块的土地管理综合信息系统；河北省正拟建省、市、县三级网络化地籍信息系统。我国城镇地籍信息系统软件和土地利用数据库系统软件的开发应用水平已经成熟，而且水平不断提高。目前，全国大约有超过40余种城镇地籍信息系统软件和土地利用数据库软件，其主要的GIS平台有ARC/INFO、MAPINFO、MAPGIS、AUTOCAD、GEOSTAR、SUPERMAP、GeoMedia等。从目前的发展态势看，3三层结构、组件化、分布式空间数据库存储与管理、B/S等许多先进的技术和方法已经被广泛应用于信息系统和数据库软件的开发与研制中。3、农村地籍信息系统的建设农村地籍信息系统主要是辅助集体土地管理工作，完成土地登记发证及其他农村地籍日常工作。目前，我国大部分地区农村地籍数据主要来源于县级土地利用现状数据，其系统软件也多是基于县级土地利用数据库系统开发的。另外，许多发达地区为加强城乡结合部农村地籍管理，已完成和正在或计划进行大比例尺农村地籍调查，并采用城镇地籍信息系统软件支持大比例尺农村地籍管理。2002年，国土资源部在广东省就集体土地登记发证进行了试点，并于汕头、惠州两地建立了农村地籍信息系统，应用于集体土地产权登记发证工作。另外，广东、江苏省、河北、山东、安徽部分地区对集体土地产权登记发证进行了试点，并进行了农村与城镇一体化地籍信息系统建设研究。总体来看，我国农村地籍信息系统的建设起步较晚。由于受土地登记发证工作进度的制约，农村地籍信息系统软件的开发和应用尚处于初级阶段。绝大多数市县仍处于土地利用数据库建设阶段，尚未形成贯穿农村地籍管理工作流程的农村地籍信息系统。另外，在地籍日常管理中还经常使用到一些以地籍有关属性数据处理为目标的，不涉及图形数据的地籍软件，如土地利用变更数据汇总及报表处理等。这部分软件功能单一，操作简单，功4能有限，主要针对地籍管理中的一项或简单几项日常管理工作服务，一般用FOXPRO、ACCESS等数据库工具软件开发。这部分软件多应用于尚未建立完整地籍数据库和地籍信息系统的县市，适用范围很小，基本不具备地籍信息系统的功能。（二）地籍信息系统建设发展趋势1、网络化地籍信息系统成为主流模式上世纪90年代初建成的地籍信息系统多是单机版的，随着新技术的不断普及，越来越多的土地管理部门已建成局域网络。新研建的地籍信息系统多是GIS与OA及WEB技术的结合，实现了数据的网络共享，提高了信息资源的利用效率。网络化的地籍信息系统已成为当今的主流模式。2、地籍信息的调查更新和社会化服务意识加强随着调查技术手段更新和信息化技术发展，以及各级政府对土地管理工作的日益重视，许多大中城市，采用3S技术，结合地面调查正在或拟进行土地利用更新调查，确保地籍信息的现势性。同时，随着社会经济的发展，各地土地管理部门服务于社会的意识逐渐加强，结合地籍信息系统建设，有效地开展社会化服务工作。如建立土地登记公开查询制度和土地证年检制度，依法发布土地利用状况信息、地籍资料信息等。3、城乡地籍信息系统一体化建设发展势头强劲随着经济建设的发展，土地管理需求的变化及科技水平的提高，在有条件的省市已经探索建立城乡一体化的地籍信息系统。5目前上海、广州、深圳、南京、杭州等多个大中城市，相继完成了大比例尺城乡一体化土地调查，并积极探索城乡一体化地籍系统建设，在经济建设及国土资源管理工作中发挥着重要作用，取得了较好的社会效益和经济效益。其他一些省份，如北京、湖北、河北、河南等也将建立城乡一体化地籍信息系统作为近期工作目标，并从资金、技术等方面积极投入，着手开展建设工作。4、地籍信息系统规范化建设步伐加快近年来，我国先后出台了《县（市）级土地利用数据库标准》、《城镇地籍数据库标准》等土地信息系统数据标准，制定并颁布了《全国土地分类》。同时，地籍管理专业技术规程的制定和修改工作也在进行之中。各省（市、区）也相继出台了本区域的规范、标准，甚至有些地区采取统一选用平台、统一推广软件的方法，力求提高信息资源的规范化、效率化。如浙江省2001年制定了《浙江省土地利用数据库建设规范》、《浙江省城镇地籍数据库建设规范》、《浙江省地籍测量电子数据成果规范》、《浙江省地籍信息系统建设规范》，作为规范化建设的保障。二、地籍信息化建设中的主要问题我国地籍信息化已经得到长足发展，并业已取得较好的社会效益和经济效益，但与社会经济发展对地籍信息化的要求还有一定的差距，在地籍信息化建设过程中仍存在一些问题。（一）地籍信息化建设地区发展很不平衡首先，地籍数据库建设地区差异明显。目前东部各省份、中6部大多数省份和西南地区的一些省份的大中城市已经建立起了城镇地籍数据库，并应用于日常管理工作；而西北地区一些省份，由于技术力量薄弱、经济落后，仅有极少数条件较好的地区建立了城镇地籍数据库。其次，地籍信息系统水平参差不齐。一些地区的地籍信息系统以地籍数据库为基础，土地登记为主线，贯穿整个工作环节；有些地区的地籍信息系统则不具备完整的地籍数据库，不能实现图数表的有机结合；一些地区的信息系统仅提供图形数据及其管理功能，不能在系统中完成有关工作流程；还有一些城镇地籍系统仅仅是用来输出地籍图和土地权属证书的套打等，差距很大。（二）地籍信息标准化进展相对滞缓首先，现行地籍管理工作的技术规程和管理规范需要进一步完善。现行的《土地利用现状调查规程》是上世纪80年代颁布实施的，《城镇地籍调查规程》是90年代初颁布实施的，规程中的部分规定已经很难满足当前经济社会管理的要求，部分技术要求已难以满足计算机等新技术方法的要求，如规程中的调查手段和面积量算难以满足当前GPS和计算机量算等技术发展的要求。其次，地籍信息系统建设相关的信息化标准相对滞后且尚不完善。针对我国GIS地籍信息系统软件研制和开发非常活跃，2001年10月，国土资源部制定了《城镇地籍数据库标准》和《县（市）级土地利用数据库标准》，两个标准在一定程度上规范了全国地籍信息系统的建设和开发。但从几年来的实践看，该标准还不够完7善。例如这两个标准之间有明显的难以衔接问题，制约着地籍信息化，特别是城乡一体化地籍信息系统的发展。第三，原有电子数据的移植和整合集成困难重重。目前，有很多县市已经有了电子地籍数据或地籍数据库，进行地市级以上数据库建设时，由于各县（市）的数据库的数据结构、格式千差万别，数据的移植、交换、整合和集成难度较大。（三）系统维护及社会化应用水平有待提高从全国范围看，尽管各省市（县）开发研建的地籍信息系统在数量上不在少数，但有相当部分系统现尚不能正常运行。这固然与数据更新体制没建立、系统功能不到位等有关，但其中一个重要原因是对系统后期维护不够重视。在系统建设中往往存在一次性投资工程的观念，对后期的系统维护和更新投入很少甚至基本上没有，并且缺乏专人负责。目前各级土地管理部门服务于社会的意识正逐渐加强，但目前尝试利用地籍管理信息系统开展社会化服务工作，在全国范围尚处于起步。现阶段，由于涉及法律、经费、意识等多方面关系，地籍信息资源主要应用于行政主管部门内，其社会化服务总体水平有待于提高。三、地籍信息化建设的对策和建议（一）加强规划及规范化建设1、统一规划、加大资金投入、提高社会服务能力地籍信息系统建设是土地管理信息化、现代化的基础，国家8和省级国土资源管理部门需要加强全国和全省的地籍信息系统建设规划。首先各级主管部门要依据宏观目标把好系统建设的可行性论证这一关，从源头上控制垃圾系统的产生。其次加强地籍信息系统建设的组织协调，防止出现条块分割、难以衔接。地籍信息系统建设是一个长期的系统工程，需要大量的人力、物力和财力支持。一些贫困地区发工资都很困难，更谈不上信息系统建设。有些地方的地籍信息系统建设的资金来源不稳定，使得系统的维护费用和数据更新得不到有效保证。因此，需要各级行政主管部门尽快出台信息化建设资金保障相关政策。地籍数据是一种基础性、公益性很强的数据，不仅各级国土资源管理部门管理需要，也是其他相关部门以及广大群众所需要的一种基础数据，因此地籍信息社会化服务是地籍信息化建设的一个重要目标。所以，各级地籍行政主管部门应尽快组织力量从服务的对象、内容、方法等方面加强研究，并出台相关的地籍信息社会化服务的政策、法规和制度，对地籍信息社会化服务进行规范和市场引导，从而强化各级土地管理部门服务于社会的意识，提高地籍信息社会化服务的总体水平。2、完善地籍管理技术标准体系目前，除了常规的技术规范和规程外，