第九章 当代中国地方政府

当代中国政府与政治（修订版）公共管理硕士(MPA)系列教材当代中国政府与政治吴爱明朱国斌林震当代中国政府与政治（修订版）公共管理硕士(MPA)系列教材第九章当代中国地方政府重点问题我国的行政区划我国地方政府的性质、地位与层次地方各级人民政府的领导体制省级人民政府的范围市领导县的行政体制经济特区政府第3编社区管理的内容第4章社区服务是国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下将国家的国土划分为若干区域，并相应建立各级行政机关、分层管理的区域结构。是某一行政区内行政组织纵向和横向排列的方式。按照组织理论，行政区划结构反映在管理层次和管理幅度两个方面。行政区划行政区划结构9.1.1我国的行政区划与基本结构9.1我国的行政区划民族自治地方一般行政地方城市地方是国家在城市地区设立的地方分治单位。城市地方主要有直辖市、副省级市、地级市、县级市、区和镇。9.1.2我国行政区划的类型民族自治地方是建立在实行民族区域自治地方的具有自治权利和地位的地方行政单位。一般行政地方是指设置在普通地方的、兼具农村地区和城镇地区的地方。一般行政地方主要有省、地区、县、乡。城市地方1全国人大的审批权限(1)审议、批准省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名。(2)决定特别行政区的设立。2国务院的审批权限(1)审批省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，以及省、自治区人民政府驻地的迁移。(2)审批自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更，以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移。(3)审批自治州、自治县的行政区域界线的变更，以及县、市的行政区域界线的重大变更。(4)审批凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或行政区域界线的变更。9.1.3我国行政区划及其变更的审批权限3省、自治区、直辖市人民政府的审批权限(1)根据国务院授权，审批县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更(批准变更时，同时报送民政部备案)。(2)审批乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，以及乡、民族乡、镇人民政府驻地的迁移。9.1.4我国的城市行政区划我国的城市按照行政等级划分为直辖市、地级市、县级市三级。按照城市规模，我国的城市可分为特大城市、大城市、中等城市和小城市。我国城市的设市标准在城市发展的不同时期，国家在设市的标准、程序上都做出过具体的规定，尤其是20世纪80年代和90年代，国务院对设市标准做了详细的规定，1993年国家对县级市、地级市设置的标准做出了具体的规定。（1）设立县级市的标准。（2）设立地级市的标准。第一个设市高峰第二次设市高峰停滞不前快速发展时期1949-19511958-19611966-19781979-19989.2我国地方政府概述9.2.1我国地方政府的组织形式及其演变我国的地方政府是指除中央人民政府以外的、按照国家行政区域建立起来的地方各级行政机关。自中华人民共和国成立至今，我国地方政府的组织形式经过了几次大的变化。军事管制委员会、人民政府委员会人民委员会革命委员会人民政府解放初期1954年9月1967年开始1979以后地方政府的层级与行政区划基本一致。地位我国地方各级人民政府是我国地方各级权力机关--人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。9.2.2我国地方政府的性质、地位与层次性质层次县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是中央人民政府统一领导下的国家行政机关，都服从中央人民政府的领导。1合议制领导体制在1982年以前，我国地方各级政府实行的是合议制领导体制。2行政首长负责制1982年宪法和《地方组织法》规定，地方各级政府实行行政首长负责制。各级行政首长负有三权一责：（1）全面领导权（2）最后决定权（3）人事提名权。（4）全面负责制。9.2.3地方各级政府的领导体制9.3省级人民政府9.3.1省级人民政府的范围1省人民政府我国从元代开始设省。省纯粹是为了管辖国土和治理居民而设立的，因此，省的行政区域通常同时包括农村地区和城市地区。省在中国的政治和行政活动中举足轻重。2自治区人民政府自治区是我国少数民族聚居地方为实行民族区域自治而建立的行政区域，行政地位相当于省。自治区以一个人口较多的少数民族为基础，和居住在本区域内的其他民族共同组成。3直辖市人民政府直辖市是我国由中央政府直接管辖的大城市，属省级行政区域。直辖市是中央政府直接管辖的一级政区单位，此外，还有13个计划单列市政府和上海浦东新区，在行政级别上享受副省级待遇。我国宪法规定，省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。作为最高一级地方政府，我国现行省级人民政府包括23个省人民政府、5个民族自治区政府、4个直辖市政府。9.3.2省级人民政府的组成与任期省级人民政府由省长、副省长(或自治区主席、副主席、市长、副市长)和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。省级人民政府每届任期5年。（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令，根据法律和国务院的行政法规制定规章。（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。（4）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。9.3.3省级人民政府的职权（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境和资源保护、城乡建设事业，财政、民政、公安、民族事务，以及司法行政、监察、计划生育等行政工作。（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。（7）保护各种经济组织的合法权益。（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化建设事业。（9）保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。关于各省级政府的机构设置，中央政府不强求一致，只是要求根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。数量领导关系和业务关系种类省级政府机构一般保持在50个左右。直辖市人民政府的工作部门都称局、委员会，其机构设置一般在70个左右。(1)受省级人民政府的统一领导，同时受国务院有关部门的业务指导。(2)受省级人民政府和国务院有关部门的双重领导。(3)受省级人民政府和国务院有关部门的双重领导，以国务院有关部门的领导为主，9.3.4省级人民政府的机构设置原则省级行政区域内由省级行政机关派出的地方分治单位被称为地区，其本身并不是一级行政区划单位。与省制不同的是，地区级别的行政派出机构在不同的时期变化较大，职权亦不稳定。地区尽管没有独立的地方政府的法律地位，但实质上与一般的地方政府单位越来越没有差异。省级政府派出机关的机构设置没有明确规定，也不统一。1983年地市机构改革时，中央曾限定地区行署的工作部门在25个以内。但实际上，其工作部门一般在40～50个，工作人员数百人。9.3.5省级人民政府的派出机关9.4地级市人民政府能够制定行政规章的非计划单列市人民政府一般性地级市人民政府少数民族自治地方人民政府--自治州、盟计划单列市政府范围9.4.1地级市人民政府的范围（1）执行本级人民代表大会及其常委会的决议，执行国务院和省、自治区人民政府的决议和命令。（2）规定行政措施，发布决议和命令。有的市人民政府还有权制定行政规章。（3）全面领导和管理本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。（4）保护国家、集体和公民个人的一切正当权益。（5）领导并监督所属各工作部门和区、县人民政府的工作，改变或撤销它们不适当的命令、指示和决定。（6）办理上级国家行政机关交办的其他事项。9.4.2地级市人民政府的组成与职权地级市人民政府由市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任等组成。自治州、盟人民政府的组成和地级市人民政府相同。地市级人民政府每届任期5年。地级市人民政府的职权根据有关规定，地级市人民政府应根据市区大小和工作需要设立机构。地级市人民政府所设机构称为局(处)、委员会，数量一般在30～50个。9.4.3地级市人民政府的工作部门市领导县的行政体制，是指地级市人民政府领导县级人民政府的行政体制。市领导县体制主要采取三种方式和模式：（1）地市合并（2）划县入市（3）建市领县市领导县的行政体制打破了多年来市、县之间形成的行政壁垒和城乡分割，有效促进了城乡经济发展的一体化，使中心城市在带动周边地区发展方面发挥了作用。同时，市领导县的体制对中国地方行政组织体制也产生了较大的影响。9.4.4市领导县的行政体制9.5县级人民政府自治县、自治旗人民政府县人民政府市辖区人民政府县级市人民政府9.5.1县级人民政府的范围范围县级人民政府是指行政级别上相当于县一级的行政机关定义直辖市的街道办事处、特区、工农区、林区等政府9.5.3县级人民政府的机构设置县级人民政府根据工作需要和精干、效能的原则，依法设立必要的行政机构。县级人民政府的机构称局或科，其设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。县级市、市辖区人民政府除了设有县级人民政府的一般工作部门外，还设有市政管理所需的工作部门。职权县级人民政府由县长(市长、区长)、副县长(副市长、副区长)和局长、科长组成，每届任期5年。9.5.2县级人民政府的组成与职权组成县级人民政府行使的职权与省级人民政府的职权相比，除了不能制定行政规章外，其余都一样。种类影响第一，县级市政府不再仅仅是城区政府，而成了既领导城区又领导农业区域的地方政府；第二，县级市政府不再是最后一级人民政府，而成了乡、镇人民政府的上级政府。9.5.4撤县建市与县级市领导乡、镇的体制1区公所：县、自治县人民政府的派出机关《地方组织法》规定，县、自治县人民政府在必要的时候，报请省级人民政府批准，可以设立区公所作为它的派出机关。由区公所管辖的区域称为“区”，但这种区不作为一级行政区域。2街道办事处：县级市、市辖区人民政府的派出机关主要功能：(1)执行职能(2)管理职能(3)协调职能(4)指导职能9.5.5县级人民政府的派出机关9.6乡级人民政府1乡人民政府2民族乡人民政府3镇人民政府9.6.1乡级人民政府的范围乡、镇政府都设立由文书、统计员、会计组成的办公室，设立一职1人(也有2人的)民政、公安(有派出所的不设此职)、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设、乡镇建设等助理员，设立人民武装部等机构，还有县政府设立在本乡镇的财政、工商管理、税务等机构。有的地方将镇分为区级和乡级两等，分别核定行政编制和机构设置。除上述机构外，乡级人民政府还有一些事业和企业单位9.6.2乡级人民政府的机构设置9.6.3乡级人民政府的职权（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，发布决议和命令。（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民和私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。（4）办理上级人民政府交办的其他事项。第3编社区管理的内容第4章社区服务是指一个国家或地区在对外经济活动中，为实行更加开放的政策而划出的一定范围的经济区域。这些区域通常用减免关税等优惠政策吸引外资，以达到加快本地经济发展的目的。1980年8月，第五届全国人大常委会第十五次会议通过和颁布了《广