第二章 新公共管理运动

第二章新公共管理运动•自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。•尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都具有一个已发展起来的共同议程，这就是“新公共管理”（NewPublicManagement）或“管理主义”范式。•“新公共管理”理论是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。第一节新公共管理运动：地方政府改革一、新公共管理（NPM）运动的背景管僚主义和管理困境-现象•失效与合法性•僵硬：规制繁复•保守：不求有功、但求无过•财政压力：福利国家、公共工程----改革的内部原因（政府内部）：•财政压力•合法性下降（参与、信任）----改革的外部压力：•全球化-国际竞争，•信息技术革命，打破政府对公共信息的垄断--公民和社会团体更易于参与•传统官僚制模式的失效和商业管理的示范性影响。二.NPM的兴起–1970年代末80年代初以来，西方各国掀起了政府改革浪潮。–代表工业化国家的经济合作与发展组织（OECD）在1993年的一份调查中，发现它的24个成员国都处于行政改革的浪潮中。1995年度报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》–经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或“新公共管理”。–它被描述为追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。–“新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本趋势，又是成长着的公共部门管理的新实践模式。–“新公共管理”运动源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。–公共管理学者胡德（C·Hood）：新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。可以说,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。西方各国分别制定了各自的行政改革方案–美国的“企业化政府”改革运动–澳大利亚的“财政管理改进计划”–奥地利的“行政管理计划”–丹麦的“公营部门现代化计划”–希腊的“1983~1995年行政现代化计划”–葡萄牙的“公共选择计划”–法国的“革新公共行政计划”全球政府改革的发展趋势•一是结构化改革----包括不同层级政府之间功能的重新安排以及行政区划的重新划定----它通常会为地区政府创造新的发展空间；•二是过程改革----行政和管理改革----政治改革（选举和领导权变革）三.范式转换：公共行政——公共管理“新公共管理”名称：•新公共管理（Hood）•管理主义（Pollitt）•以市场为本的公共行政（Lan）•后官僚制范式（Barzelay）•企业型政府（Orborne&Gaebler）传统的公共行政模式–形成于19世纪末20世纪初–起点可追溯到19世纪中后期英美行政改革，尤其是1854年，英国《诺思科特—特里维廉报告》1883年，美国《彭德尔顿法》（《文官法》）–英美政府改革和欧洲大陆的官僚制模式（形成18世纪中叶的普鲁士），在20世纪初被采用并支配了20世纪的大部分时间。◎传统公共行政模式的理论基础----马克斯·韦伯的官僚制（科层制）理论----伍德罗·威尔逊的“政治一行政”二分法。◎传统公共行政模式：与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式。（加）唐纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。–传统公共行政模式的基本特征彼得斯认为该模式至少有如下六大信条：（1）政治与行政二分法、非政治化的文官制度、文官“中立”；（2）层级和规则，即强调官僚组织的严格的等级制及对文官和政府的控制；（3）组织的永久性和稳定性，特别是文官“终身受雇”的观念；（4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人团体；（5）外部管制，即文官应绝对服从政治家（政务官）的命令；（6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调在整个文官系统中有相似资历的雇员应得到相同的报酬。–休斯（OwenE.Hughes）《公共管理与行政》–传统的公共行政模式把公共管理变成专门的职业，一种以公职制为基础的公共服务。–传统模式的特征----行政部门在政治领导的严格的控制之下----建立在官僚制的严格等级模式的基础之上----由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务----它不制定政策，而仅仅执行由政治家制定的政策。–综合：传统公共行政实践模式的四个基本特征：–一是政府组织及其结构根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；–二是公共物品及服务由政府机构（官僚机构）来提供，唯一提供者；–三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，有助于落实责任制；–四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。尼斯坎南对官僚制的批评•官僚组织力图使其自身效用最大化，即它利用组织结构来强化自身的权力、声望、安全性以及收入；•个人利益会导致机构预算的最大化；奥斯特罗姆的批评大型的官僚制将：1、对各种需求不加鉴别；2、社会成本增加；3、不能适当地满足需求；4、无法阻止浪费公共物品，因此公共物品受到侵蚀。5、无法实现承诺的目标；6、补救措施会进一步恶化需要解决的问题。理论指向•这些理论实际上都从基础上批评了传统的公共行政观念；•他们都倾向于市场化的方式来协调个人的行动。•公共部门与私人部门没有明显的区别；•把私人部门的管理方法用于公共部门。–对传统公共行政模式的评价----与西方工业社会的政府管理相适应的，这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用。----但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。–首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）显示出其僵化和无效率的政府体制模式的特点。–其次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。–再次，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。•20世纪政府改革导致的变迁取向：•新公共管理学者认为：以官僚制为基础的传统公共行政范式，将被以市场为基础的新公共管理范式所取代。•各种私人机构和社会团体也参与到公共产品的提供中来，不同政府机构也为提供相同的公共产品而展开竞争。四.新公共管理的改革战略詹姆斯.W.费斯勒，唐纳德.F.凯特尔《行政过程的政治》：•精简----缩小政府规模•重建----变革组织流程提高效率，自上而下•不断改进----职员合作以改进质量回应顾客，自下而上琼斯和汤普逊5个“R”：《面向21世纪的公共管理体制改革》•重构(restructuring)：明确核心能力-TQM•重建(reengineering)：流程再造-信息和标杆技术•重塑(reinventing)：发展新模式-战略规划•重组(realigning)：将不同结构结合-绩效和分散•重思(rethinking)：学习型组织-非集中化奥斯本5个“C”：《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》•核心战略（corestrategy）--目标•结果战略（consequencesstrategy）--激励•顾客战略（customerstrategy）--责任•控制战略（controlstrategy）--权力•文化战略（culturestrategy）--文化改革的战术：元工具•绩效预算•灵活绩效框架•竞标•公司化•企业基金•内部企业化管理•竞争性公共选择制度•凭单制和补偿计划•全面质量管理•企业流程再造•选择退出和或特许制度•社区治理机构改革的战术：新工具市场化工具•民营化•使用者付费•放松管制•合同外包•分权•内部市场•产权交易工商管理技术（欧文.休斯）•战略管理--提供全面综全的组织观念•绩效管理--引导组织成员从个人出发推进整体目标•顾客导向--顾客满意•目标管理--激励成员实现组织目标•全面质量管理--顾客与质量•标杆管理--引入其他组织最佳实践并以此提高自身组织业绩水准（比较与合作）•企业流程再造--激进改革组织（过程、结构、文化）社会化手段•社区治理•个人与家庭•志愿者服务•公私伙伴关系•公众参与及听证会五.新公共管理的内涵与本质•核心要点（1）结果为本———从注重行政过程转向注重行政结果；（2）责任政府———管理者应当担负政治责任；（3）回应性政府———强调顾客至上；（4）多中心政府———公共服务机构的分散化和小型化，政府管理引入多中心竞争机制；（5）绩效型政府———以“三E”指标来衡量政府工作业绩；（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）（6）市场化政府———通过民营化和公私合作等方式减少政府职能扩张。新公共管理思想现代公共管理的职能：战略：目标和重点，方案设计管理内部要素：组织、指挥、控制管理外部要素：协调外部关系新公共管理思想新公共管理的要点：•管理职能是掌舵而不是划桨•服务应以顾客或市场为导向•广泛采用授权和分权•采用私营化部门成功的管理手段和经验•引入竞争机制•重视提高公共服务的效率、效果和质量•放松严格的行政管制，实施明确的绩效考核•公务员不必保持中立新公共管理思想新公共管理的特征•注重结果的实现和管理者个人的责任•管理更具有灵活性•根据绩效指标进行考核•资源管理人员可能具有政治色彩•政府职能受到市场考验•政府职能逐渐减少•公共行政模式----区分决策者和执行者•管理主义模式----对产出和结果负责-------管理者与政治权威、及与公众之间的关系必然变化•本质：NPM不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。（欧文.休斯）六.“新公共管理”的不同模式A.“企业化政府”模式–奥斯本和盖布勒,《改革政府》（或译《重塑政府》）：“企业化政府”的单一模式，包含十大基本原则或基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）市场导向的政府：通过市场力量进行变革。–克林顿总统：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图”。B．费利耶的四种治理模式–另一些学者认为不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。–（英）E·费利耶（EwanFelie）等：《行动中的新公共管理》：在当代西方政府改革运动中，至少有过四种新公共管理模式：（1）效率驱动模式（NPMModle1：TheEfficiencyDrive）；（2）小型化与分权模式（NPMModle2：DownsizingandDecentralization）；（3）追求卓越模式（NPMModel3：InSearchofExcellence）；（4）公共服务取向模式（NPMModel4：PublicServiceOrientation）。C．彼得斯的四种治理模式–彼得斯《政府未来的治理模式》四种治理模式：市场化政府模式参与型政府模式灵活性政府模式解除规制政府模式–他从组织结构、管理过程、政策过程和公共利益四个方面来分析彼得斯四种治理模式的主要特征市场式政府参与式政府弹性化政府解制型政府对问题的诊断官僚垄断等级制永久性过多的内部管制结构分散权力扁平组织虚拟组织（没有特别建议）管理绩效工资制；私营部门管理手段全面质量管理；团队临时性和兼职性雇员更大的管理自由政策过程内部市场；市场刺激协商；谈判实验企业化政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性七.反对NPM•Cooper:“政府再造被吹得天