解读《企业国有资产法》.

解读《企业国有资产法》从国企改革到国资立法，国有资产监督管理不再纠结于单个企业的生存死亡，而是从促进国有经济整体效率和国民福利的角度，让国有资本在经济格局中有效配置，发挥最大效力。跨越三届全国人大，《国资法》“破茧而出”，国有资产的监管问题实现“有法可依”。这也是迄今全世界唯一的一部国有资产法。《企业国资法》是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的一部重要法律。它的颁布实施，对于维护国有资产权益，防止国有资产流失，巩固和发展国有经济，加快转变经济增长方式，推动社会主义市场经济建设，都将发挥重要作用。为我国国有企业依法运营好国有资产，国资监管机构依法履行职责，促进国有经济的不断壮大和社会主义市场经济的发展，对于完善中国特色社会主义法律体系，产生历史性推进作用。《国资法》的适用范围是怎样的？怎样准确把握国资委的职能定位，国资委应该怎样履行出资人职责？关系国有资产出资人权益的重大事项有哪些规定？下面对《国资法》进行一次全面解读。1、国有资产的分类。按照国有资产管理理论，国有资产一般可划分为经营性（企业）国有资产、行政事业性（非经营性）国有资产和资源性国有资产三类。《企业国有资产法》施行前，经营性国有资产主要由《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院378号令）进行规范，行政事业性（非经营性）国有资产主要由《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部35号、36号令）进行规范，资源性国有资产主要由《土地管理法》、《矿产资源法》等法律进行规范。《国有资产法（草案）》将调整范围定位为经营性国有资产，《企业国有资产法》将其修改为企业国有资产，就我国目前国有资产管理的情况看，先对企业国有资产立法是符合实际的。2、企业国有资产的含义。《企业国有资产法》第2条规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。正确认识企业国有资产，我们应当把握好以下三个问题：第一，“权益”是指国家对企业中的国有净资产享有的所有者权益，指的是价值形态。这里，企业国有资产实际上就是企业国有资本的概念。这样规定，有利于解决出资人权益与企业法人财产权的分离问题。一般来说，出资人不能直接支配企业中的实物资产，只能按照自己所投资的份额，行使出资人职责，享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。国第二，家对企业各种形式的出资除直接投入企业的货币资金和实物资产外，还包括其他一些形式。主要有：一是国有企业运用国家资本金及借入资金，通过生产经营活动所形成的税后利润，经国家批准留给企业作为增加投资的部分，以及从税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等。二是国有企业依据国家规定或经国家批准用于投资或归还投资贷款的减免税金、用于归还投资贷款的利润。三是国家银行、国有投资公司及其他国有金融机构用财政拨款和留用利润转入的信贷基金、投资基金、财政周转金及其他经营基金和资本金。四是以国家机关名义担保，或实际上由国家承担投资风险，完全用国内外借入资金和国家以各种方式投资创办的企业，其内部积累的资金。五是国有企业用国有资产兼并、购买其他企业、单位所取得的资产产权。第三，《企业国有资产法》中的企业国有资产包含了金融类国有资产。国家对金融企业的出资所形成的权益，即金融企业国有资产，属于企业国有资产的重要组成部分。因此，金融企业国有资产应与企业国有资产进行统一监管，但考虑到金融类国有资产监管方面的特殊性，《企业国有资产监督管理暂行条例》没有将金融类国有资产纳入监管范围。而《企业国有资产法》向前迈进了一大步，将金融类国有资产纳入适用范围，同时又考虑到其监管的特殊性，在第76条规定，金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定，即金融企业国有资产在适用《企业国有资产法》的同时，还要适用《商业银行法》、《保险法》等法律法规。3、国有资产的归属和权利行使主体我国社会主义国家性质决定了我国国家财产的性质是全民所有，全体人民是通过国家来行使所有权。《物权法》规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。《企业国有资产法》与《物权法》规定一致。同时，由于我国国有资产分布极为广泛，国家出资企业的规模大小差异很大，全部由国务院履行出资人职责难以做到。因此，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，应建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的分级管理体制，并进行适当分工，即关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责；其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。4、国家出资企业的4种类型《企业国有资产法》第5条规定，国家出资企业包括四类企业：一是国有独资企业。即依照《全民所有制工业企业法》设立的，企业全部注册资本均为国有资本的非公司制企业。按照《全民所有制工业企业法》的规定，企业财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业内部的治理结构与公司制企业不同：企业的高级管理人员由政府或者履行出资人职责的机构直接任命；政府通过向企业派出监事组成监事会，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督。二是国有独资公司。即依照公司法设立的，全部注册资本均为国有资本的公司制企业。公司法对国有独资公司作了专门规定：国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权，也可以授权公司董事会行使部分股东会的职权；国有独资公司的公司章程由国有资产监督管理机构制定或者由董事会制定，报国有资产监督管理机构批准；董事会成员、监事会成员都由国有资产监督管理机构委派。三是国有资本控股公司。即按照公司法成立的国有资本具有控股地位的公司，包括有限责任公司和股份有限公司。这里所称国有资本控股与公司法规定的控股是一致的。我国公司法对“控股股东”作了界定，是指其出资额占有限责任公司资本总额50%以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额50%以上的股东（绝对控股）；出资额或者持有股份的比例虽然不足50%，但依其出资额或者持有的股份享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东（相对控股）。四是国有资本参股公司。即公司注册资本包含部分国有资本，且国有资本没有控股地位的公司。另外，值得说明的是，《企业国有资产法》将以往的“国有控股公司”和“国有参股公司”修改为“国有资本控股公司”和“国有资本参股公司”，突出了“资本”这一词，这一称呼上的新变化，更加表明立法者在促进政企分开、政资分开、保障企业法人财产权等方面的良苦用心。5、出资人履行职责应遵循三大原则《企业国有资产法》第6条规定，国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。政企分开是搞好国有企业必须坚持的原则。我国30年来所进行的经济体制改革，其重要的环节就是使企业真正成为市扬主体。这些年来，随着国有企业改革进程的推进，政府直接管理企业的状况已得到很大的改变，但改革还没有完全到位，在一些领域和部门仍存在着政企不分的问题。加快政府职能转变仍然是今后一个时期的重要任务。党的十七届二中全会提出，深化行政管理体制改革的要求，就是要以政府职能转变为核心，加快推进政企分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。6、履行出资人职责的机构主要是国资委《企业国有资产法》第11条规定了履行出资人职责的机构的设置。本条所称“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构”是指依照十届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案组建的国务院国资委和按照国务院的规定有关地方人民政府设立的地方国资委。鉴于我国国有资产数量巨大、主要分布在关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域，同时，建立适应社会主义市场经济体制要求的国有资产管理体制是一个渐进的过程，不可能一步到位。因此，国务院和地方人民政府在授权国资委履行出资人职责的同时还授权其他有关部门、机构对某些领域的国家出资企业履行出资人职责，如授权财政部对中国邮政集团公司履行出资人职责等。针对目前的实际情况，本条第二款规定：“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”但我认为，由于国资委以外的部门履行出资人职责毕竟是少数，且是暂时现象，随着国资监管体制不断发展和完善，出资人机构必将统一。7、履行出资人职责机构的职权履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动，其主要职权有：(1)、享有股东的三大权利。根据《公司法》规定，股东享有“资产收益、参与重大决策和选择管理者”三大权利，《企业国有资产法》也同样赋予了出资人这三项权利。“资产收益”权，是指履行出资人职责的机构按照国家对企业的出资额或者所持股份，代表国家通过企业盈余分配取得股息和红利的权利。“参与重大决策”权，是指根据国家出资企业的不同类型，出资人依照法定权限和程序参与国家出资企业就其合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项的决策。“选择管理者”的权利，是指履行出资人职责的机构依照法定程序和权限，任免或推荐任免国家出资企业的负责人。(2)、制定或者参与制定企业章程。企业章程对企业、出资人、董事、监事、高级管理人员具有约束力。依照《企业国有资产法》、《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，按照国家出资企业的不同类型，国有独资企业、独资公司的章程因没有股东会，其章程由履行出资人职责的机构制定或者由企业起草后报履行出资人职责的机构批准；国有资本控股、参股公司各个股东之间，在法律地位上是平等的，企业章程应由各股东通过股东会或股东大会依照法定程序和权限共同制定，而不是由履行出资人职责的机构一家单独制定或批准。在实际工作中，国资委专门制定出台了监管企业公司章程管理办法，按照国有独自、控股、参股公司的不同类型，进行分类管理。(3)、委派股东代表参加股东会。《企业国有资产法》第13条规定，履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。委派股东代表参加股东会也是履行出资人职责的机构行使重大事项决策权的重要方式和手段。但股东代表由什么人担任，本法未作规定，实践工作中，一般可以由履行出资人职责的机构的工作人员担任（如国资委在某些企业召开股东会时，委派相关处室负责人参加），也可以由履行出资人职责的机构根据实际需要委托企业的有关人员担任（如国资委委托由国资委派到企业任职的企业负责人参加股东会）。股东代表在出席股东会时，根据《公司法》规定，应当向公司提交股东的授权委托书，在授权范围内行使表决权，并按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权。8、履行出资人职责机构的责任履行出资人职责的机构在行使职权过程中，应当承担下列责任：(1)、依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。(2)、维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。(3)、对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。9、国家出资企业的基本权利和义务国家出资企业都是企业法人，有自己独立的财产，享有法人财产权，能够依法独立享有民事权利和承担民事责任。国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利，依法享有