土地管理学总论-第三章-土地管理活动的组成与运作-20171114-讲稿-3

13/112第三章土地管理活动的组成与运作第一节政府在土地管理中的行为模式一、政府对土地实施宏观管理的必要性政府是土地管理的主体。原因一：土地是人类生存不可缺少的自然资源，同时又是稀缺资源。原因二：公有制土地的存在。公有土地资源具有消费的非排他性和竞争性。原因三：土地利用外部性的存在。土地利用的外部性是指土地利用中一个经济主体的行为，不通过影响价格而直接或间接地影响另一经济主体的经济环境和经济利益的现象。合理的土地利用方式会给他人带来有利的外部影响，即经济外部性。不合理的利用则会对他人造成不利的外部影响，即外部不经济。原因四：土地市场存在失灵现象。造成土地市场失灵的原因：①公有土地资源和公共产品的存在；②土地利用的外部性；③不完全竞争和不完全信息；④不确定性；⑤土地投机行为。1.政府在土地管理中的行为模式模式一：保障土地市场机制的正常运行，纠正市场失灵。模式二：作为公共利益的代表，对社会提供公共产品和公共服务。模式三：消除土地利用的外部性。模式四：协调各土地使用者之间的利益，保障土地配置的公平和效率。2.政府失灵与对策政府失灵的原因：①公共决策失误；②政府庞大行政机构运行的低效率和“内部效应”；③寻租活动。寻租活动指非生产性寻利活动，即通过权力等追逐既有生产利润的活动。政府失灵的对策：①强化政府对土地的公共管理职能；②加强公共决策科学化、民主化；③建立良好的地方政府与中央政府的互动合作关系；④强化监督机制和反馈机制；⑤建立健全土地法律体系和加大执法力度。第二节土地管理的目标设置、任务和原则一、土地管理目标的设置目标在管理活动中的作用：方向作用、激励作用、凝聚作用、考核作用管理目标的基本属性：共同性、层次性、时间性、可考核性土地管理目标按管理层次的不同，可分为宏观土地管理目标、中观土地管理目标和微观14/112土地管理目标。宏观土地管理目标指全国的土地管理总目标。它带有全局性、战略性的特点。中观土地管理目标指地区的土地管理目标。微观土地管理目标指县级土地管理目标。应具有先进性和实现的可能性。我国的宏观土地目标是确保土地资源可持续利用，切实保护耕地，不断提高土地生产能力和土地利用的生态、经济、社会效益，使有限的土地持续地满足人们日益增长额需求，达到土地供求的持续平衡。二、土地管理的任务和原则我国土地管理的基本任务是维护社会主义土地公有制及土地所有者和使用者的合法权益，保护、开发、合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。现阶段土地管理的主要任务：①坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，努力实现土地，特别是耕地供求的动态平衡（实行最严格的耕地保护制度；转变用地方式，实行节约、集约用地，制约非农建设用地随意、无序的扩张；开展农村建设用地整理；提高土地质量和生产能力，建立土地数量、质量的调查、评价、监测、预警制度）；②控制“土地供给闸门”，参与宏观经济调控；③加强土地资源的调查评价和科学规划；④加强土地资源信息系统建设；⑤深化改革，建立适应社会主义市场经济的管理新体制新机制；⑥健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的根本好转。土地管理应遵循原则：①正确处理国家、集体、个人之间关系的原则；②坚持生态、经济、社会三效益统一的原则；③坚持依法、统一、科学地管理土地的原则。第三节土地管理的组织设计一、组织的含义和特点组织是特定的群体为了共同的目标，按照特定的规则组成的权责结构。构成组织的基本因素是人，其中包括管理者和被管理者。组织的特点：目标的一致性、原则的统一性、资源的有机结合性、活动的协作性、结构的系统性。二、组织设计和组织结构组织设计是管理者为了实现组织目标而对组织活动和组织结构进行设计的活动。组织设计的主要内容是：管理幅度和管理层次设计、组织职能设计、组织部门设计、组织职位设计、组织职权设计（确保命令统一原则，连续分级原则，权职对等原则，合理集权与分权原则）、组织人员配备等。组织结构是组织设计的结果和具体表现，是描述组织的框架体系。常见的组织结构形式15/112有直线制组织结构、职能制组织结构、矩阵制职能结构等。对组织结构进行整合的最核心的问题是对责、权、利进行合理的分配。通过责的分配，保证目标的实现；通过利的分配，产生对人的激励，使人致力于组织目标的实现；通过权的分配，影响组织内的集成、协作和沟通。组织的冲突和组织低效运转是组织变革的内部动力，社会、经济、制度、政策的变化是组织变革的外部动力。组织必须不断地革新和完善，才能适应变化了的情况，并提高组织运作效率。三、土地管理组织结构机构是发挥管理功能、实现管理目标的工具。土地管理机构的设置一般有三种模式：单独设置机构，直属各级政府领导；在某一部门内设置土地管理机构；不但单独设置机构，土地管理职能分属若干职能部门。国土资源部主要负责土地、矿产、海洋等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。其中，负责全国土地的统一管理和监督是国土资源部的重要职责。政策法规司是国土资源部主管组织立法和制定综合性政策的职能部门。规划司是国土资源部负责土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源规划的职能部门。耕地保护司是国土资源部负责组织指导耕地保护、农地用途管制、土地征收、农地开发、土地整理和复垦监督工作的职能部门。地籍管理司是国土资源部负责组织指导土地登记、土地调查和土地动态监测、统计和土地权属纠纷调处工作的职能部门。土地利用管理司是国土资源部负责指导和管理全国建设用地利用、土地交易市场、土地价格和国有土地资产处置工作的职能部门。执法监察局是国土资源部负责对执行和遵守土地资源、矿产资源、海洋资源法律、法规情况进行监督检查的职能部门。对土地管理干部队伍建设的总体要求是：政治合格、业务精湛、工作勤奋、为政清廉。第四节土地管理职能运作一、土地管理的计划职能计划职能是为实现土地管理目标而拟定方案和措施的过程。这一过程包括预测、决策、计划的编制和计划的实施。二、土地管理的组织职能建立土地管理机构，根据土地管理机构的主要职能和整体目标，设置下属职能部门，确定职位、职责和职权。16/112三、土地管理的控制职能控制就是将现实工作成果与计划规定的目标相比较，并纠正偏差的过程。土地管理控制的基本过程由三个步骤组成，即确定标准、衡量绩效、偏差的分析与纠正。预先控制是指先于土地管理计划执行的控制。过程控制是指在土地管理计划执行过程中的偏差控制。后果控制是指对土地管理计划执行结果的偏差控制。四、土地管理的方法土地管理的行政方法指领导者（管理者）运用行政权力，通过强制性的行政命令，直接指挥管理对象，按照行政系统自上而下实施管理的方法。局限性：①管理效果受领导水平的限制；②横向沟通困难，信息传递迟缓；③行政层次多，手续繁杂，影响工作效率；④不利于发挥子系统的积极性。土地管理的经济方法指管理者按照客观经济规律的要求，运用经济手段，调节和引导土地利用活动，以实现管理职能的办法。核心是经济利益原则。局限性：①不直接干预、控制人们的行为，不能用来解决管理中许多需要严格规定或立即采取措施的问题；②人们除了物质利益外还有精神和社会需要，不能单纯依靠该种方法来调动人们的积极性。土地管理的法律方法是管理者通过贯彻、执行有关土地的法规，调整人们在土地开发、利用、保护、整治过程中所发生的各种土地关系，规定人们行动必须遵守的准则来进行管理的方法。局限性：法律只能在合法和非法之间调整与控制人们的活动，这个范围毕竟是有限的，对于很多超越法律范围的活动就显得无能为力了。土地管理的技术方法是管理者按照土地的自然、经济规律，运用科技手段（如3S技术、系统工程、土地规划等）来执行管理职能的办法。局限性：技术方法提供的信息是指导性的，必须与其他方法配合使用才能收到好的效果。