第三节公共政策问题的形成

1/6第三节公共政策问题的形成、提出与分布一、公共政策问题的形成因素1、从国内和国际的视角看国内的原因有自然灾害（如特大水灾、强烈地震、严重旱情等）、非预期的人文事件（如抗议、暴动、军事政变、暗杀、劫机等）、社会的变迁（现代化进程中常常出现的科技变迁、资源分配不均、生态变化、社会解体、价值失序等都会引发诸多社会问题）等；国外的原因有战争或军事行动的爆发（如中东战争、海湾战争以及北约对南斯拉夫的战争等，都引发诸多国际问题）、武器的革新与发展（易于引发战略武器的控制、裁军、军备竞赛升温等）、国际关系以及国际间联盟形态的变更（易于影响外交政策的制定）等。2、从客观和主观的视角看能影响公共政策问题的客观因素主要有：自然灾害；社会变革；体制转型，例如我国经济体制的变革致使我国诸多社会领域都程度不等地存在与新体制不相适应的问题。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。当然价值观的进步和人们预期目标的降低，也可能带来以往认为严重的社会问题被淡化。二、由谁提出公共政策问题社会或公共问题通常由哪些社会主体提出并有可能进入相应的政策议程呢？这就是政策诉求问题。所谓政策诉求，就是作为公共政策的直接主体的公共权力机关以外的社会行为主体提出的要求政府对某一社会问题采取行动或不采取行动以及采取何种行动的主张。政策诉求也被称作政策要求、政策倡议或政策主张。通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种：1、政治领袖政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织最高层权力地位的政治领导人物。在现代民主国家，他们大多要经选举产生，或经过最高领导人物或机关的任命。无论在何种体制下，政治领袖总是影响公共政策问题认定的一个极为重要的主体，在专制政体下自不待言，在民主政体下同样2/6如此。2、政党组织和利益集团政党是近现代社会中最重要的政治组织，它往往是超地区、超行业、超血缘联系的社会群体的政治代表，其核心的目标就是争取执政以解决公共政策问题，维护其所代表的阶级或阶层的利益，因而它必然是提出公共政策问题的重要主体。利益集团往往以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标并不在于上台执政，而在于千方百计地影响政府各机关制定和执行有利于自身的公共政策。为此，出于自身利益的考虑，利益集团也会经常向政府和有关公共组织提出公共政策问题。3、民意代表在代议民主制下，公民通常只能通过参加选举活动及其他有限的参政渠道向政府及有关公共组织提出自己的政策问题诉求。公民的很多问题必须通过自己推选出的政治代表，来提出和解决有关公共政策问题。4、大众传媒就公共政策而言，许多政策问题的提出者都高度重视大众传媒的作用。可以说，大众传媒往往既是公共政策问题的中介，又可能是公共政策问题的直接提出者。5、各类政策研究组织各类政策研究组织成为提出公共政策问题的一种重要主体。政策研究组织的类型很多，如官方型、半官方型、民间型以及大学型。他们虽然各有优势和不足，但合在一起就可构成一个完整的政策研究体系。6、政府部门本身政府也是公共政策问题的提出主体之一，甚至是最直接和最重要的提出主体。通常由政府本身提出的政策问题往往很容易进入政府的政策议程。在现代政府构成中，立法、行政、司法、军队等都会成为政策问题的提出者，其中行政部门及其官僚提出的政策问题往往最多，也最易于受到重视。3/6第四节公共政策问题的认定一、政策议程的含义与类型政府议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。在现代民主国家中，政策议程通常分为如下两大类：1、系统议程（SystemAgenda）指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。由于政治系统本身有层级和区域以及行业等区分，因此系统议程就既可以是一定层级的，如国家、省、县、乡等；也可以是一定区域的，如华南、华东、华中等；还可以是一定行业的，如电子、机械、化工、农业等。2．政府议程(GovcmmcntalAgcnda)指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。就具体种类而言，它有议会的、行政机关的、司法机关的和军事机关的等。—政府议程的类型主要有两种分法。一是按照议程工程的新旧状况，分为旧工程和新工程。旧工程是指一些规则确定的工程，如预算分配等；新工程是由新的情况所引起的工程，如某国军事政变对各国外交政策的影响问题。通常前者因为由来已久，常受到优先考虑和较多的关注。二是按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，可分四种阶段性类型：①界定议程，由一些经过积极而认真研究的工程所组成；②规划议程，由一些已达到规划阶段工程所组成；③磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之间进行讨价还价式的磋商；④循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。两种分法中后者更精细和更具有分析价值。二、进入政策议程的条件与障碍（一）进入政策议程的条件首先，事件或问题必须明朗而严重。一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。当然，问题的明朗化和严重化是密切相关的。问题的严重化往往会使得该问题的性质越趋明朗化，明朗化的问题并不一定都意味着问题很严重，但也在一定意义上可以说明问题的严重性。在社会发展过程中，常有很多明朗而严重的事件或问题能够导致政策议程的建立。比如自然灾害、民族矛盾和冲突、重大责任事故、大规模的群众示威、国内战争或国际战争、国4/6际格局的变更等，都会迫使政策抉择系统及时做出适当的反映。其次，要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。许多潜藏在很好的表象背后的问题通常大都得不到应有的重视，自然很难进入政策议程。但是如果有敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来，它就有可能在不甚明显和严重的时候被提上政策议程加以研究和解决。这里需要说明的是，政治权威人物对问题的察觉往往较易于建立政策议程，而专家学者的察觉则不然，必须同时也得到有关权威人物的认同和支持才能进入政策议程。例如我国著名人口学家马寅初早在20世纪50年代就提出控制人口的问题，但该问题及其政策建议直到70年代末才得到应有的重视，从而造成后来严重的人口问题。第三，要有正常、民主和开放的察觉机制、过程。应当说，上述两种条件都仅属一些特别的条件，他们并不能经常地发挥作用，即使能经常发挥作用，也并不是经常单独发挥作用，而必须与正常、民主和开放的问题察觉机制、过程相配合才能奏效。所谓正常的问题察觉机制，就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。这就要求社会和政府建立社会问题信息收集和分析方面常设性的专门机构和队伍，进行正常的问题察觉和研究工作；有关领导人也要经常亲自调查研究，以防下级报喜不报忧，延误问题的察觉和解决进程。所谓民主的问题察觉机制，是指问题的察觉机制应该体现民主性。这要求整个国家和政府的体制符合现代民主运作的要求，尤其是国家和政府的决策体制应合乎民主理念，有许多民主性的组织与程序设置。例如保障民意代表机关的应有地位，充分发挥民意代表及时反映民众疾苦和社会问题的作用；重大决策不能个人说了算，应走群众路线和集体决策路线；建立和健全政策听证程序和制度；加强和完善新闻及社会舆论监督等。所谓开放的问题察觉过程，是指有关组织的问题察觉系统不应是自我封闭的，而应该在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放，甚至对国外开放，充分听取和吸收各方面的反映和意见。只有这样，一些有可能变得严重的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程，并不必非要等到特别严5/6重时才会引起人们的重视，也不必非要由个别权威人物的认同、支持和提出才倍受关注。（二）、进入政策议程的障碍首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素，例如事件和问题并没有明显的严重化，仍处于潜在的状态和轻微的程度上；领导人和有关学者并未察觉其严重性；社会缺乏正常的、民主和开放的觉察机制。其次，有学者早就专门研究过导致非决策的一些障碍因素。如巴渠拉区(PeterBachrach)先生和巴拉兹先生(M．S．Baratz)在1970年就探讨过这一问题。他们明确指出在政策议程建立的过程中有双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。凡不合乎社会既得利益者价值规范的要求，通常会因他们利用武力和权力等手段的压制而难以被提上公众议程，同样不合乎社会制度和程序要求的问题也很难进入决策核心。此外，一项政策问题能否进入政策议程还在一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。表达方式不当通常也构成难以建构政策议程的一个技术上的障碍。例如一个政策问题尽管很重要，但是呈报于政府面前的分析报告过于冗长，往往很难引起当局的兴趣；不重视利用新闻媒体宣传有关政策问题的分析成果也不易于引起有关部门的注意。三、政策议程的构建模型1、外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。它适用的情境包括：创始者身处政府结构之外；表达或提出一项需求；试图将问题散布到其他社会团体，以先行进入公众议程；最终向决策者施加足够的压力，以进入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。2．动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。该模型下的政策问题一般都能顺利地进入正式议程，但为了以后更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提交公众议程加以讨论。在该模型下，政府领导人及其有关机构的主要任务是考虑如何将政府正式议程中的政策问题提交到公众议程。6/6该模型通常出现在不太民主的社会中，在那里领导者和政府具有超自然的权威，公共政策问题通常都是由官方首先提出，再通过一定的形式提交社会讨论。3．内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。显然，该模型企图排除社会大众参与的情形，使得此类问题远离公众议程，社会大众便没有任何参与的机会和希望；在该模型下，仅限于政府内部的单位或接近于决策者的团体才能提出此类政策问题；问题最多会扩散到一些认同性团体，以争取更多力量的支持，向决策者施加足够的压力，促使决策者将此类问题列入正式议程。该模型在财富和权力高度集中的社会较为流行。具体到一个社会或国家来说，并非仅仅采用一种模型来构建其政策议程，而是会一并采用多种模型，因而在多数国家中政策议程构建模型均呈现高度的复杂性。