011第11章-政策分析方法：政策分析的步骤和方法

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第11章政策分析方法：政策分析的步骤与方法公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.1政策分析的基本因素一般而言，政策分析的基本任务及程序是：（1）帮助决策者确定政策目标；（2）找出达成目标的各种可能的办法；（3）分析每个备选方案的各种可能结果；（4）依一定的标准排列各种备选方案的顺序。这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.2政策分析的过程框架1.几种有代表性的框架或模式（1）奎德的模型。分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：规划（formulation）、搜索（search）、预测（forecasting）、模拟（modeling）和综合（synthesis）。（2）琼斯的模型。政策分析过程包括如下一些功能因素：感知／定义（perception／definition）、集合或累加（aggregation）、组织（organization）、代议（representation）、确定议程（agendasetting）、规划（formulation）、合法化（legitimation）、预算（budgeting）、执行（implementation）、评估（evaluating）和调整／终结（adjustment／termination）。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.2政策分析的过程框架（3）巴顿和沙维奇的模型。六个步骤分别是：问题的界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方案的评估、备选方案的比较和结果的评估。（4）斯托基和扎克豪斯模型。五步过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准、表明偏好的行动选择。他们认为政策分析可能依从一步到另一步的顺序以渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析过程中，这些基本步骤是不可或缺的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.2政策分析的过程框架（5）西蒙的模型。任何问题的解决都可以分成如下三个阶段：情报活动（intelligenceactivity）--寻找需要做出决策的环境因素；设计活动（designactivity）--探索、发展和分析可能的行动方案；抉择活动（choiceactivity）--从可行的行动方案中选择较佳的一个。（6）索伦森的模型。分析步骤：查明事实，确立目标，界定问题，根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案作详细的分析，列举每个解决办法可能产生的后果，推介并抉择最后方案，抉择后的沟通，执行上的准备。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.2政策分析的过程框架（7）城市研究所的模型。其分析进程模型包括如下各步：界定问题；确认相关目的；选择评估标准；说明当事人群体；确认备选方案；估计每个备选方案的成本；决定每个备选方案的效果和提出有关的发现。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.3理性过程模型的基础及其局限性1.理性过程模型的基础政策分析过程中的理性，是指政策分析中人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标，并使政策目标的整合价值最大化。理性的政策分析包含了如下的几个基本假定：（1）目标取向；（2）知道所有可能的选择方案；（3）偏好明确；（4）偏好持续不变；（5）没有时间或成本的限制；（6）最后的抉择将使结果最大化。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.3理性过程模型的基础及其局限性2.理性模型的主要缺陷（1）社会上没有一致公认的价值存在，只有特殊群体与个人的价值，而且许多价值是彼此相互冲突的，这些冲突着的价值难以比较和衡量；（2）决策者的环境尤其是权力与影响系统使决策者无法观察到或正确衡量各种社会价值，决策者本身的动机和目标往往是难以捉摸的；（3）决策者有时并不扩大目标成就，只期待满足进步的要求，他们一旦找到一个可行的方案，就不想继续寻找最佳的途径了；（4）决策者受个人能力、需要和资料的限制，这妨碍他们进行理性决策；（5）现行政策的沉积成本（投资）大大减少了决策者考虑其他政策方案的机会；（6）现有的科学技术尤其是社会科学的预测能力，不足以帮助决策者了解每一政策方案所产生的后果。所以，若要遵守政策分析的理性模式的话，理性模式与大致正确的决策之间必须妥协。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.1政策分析的过程框架及步骤11.1.3理性过程模型的基础及其局限性3.理性模式的重要性该模式强调理性分析在政策研究过程的作用，并提出一系列有用的分析方法与技术；它是一种理想，即使现实不可能完全依此行事，也提出了进行分析的基本框架。当我们解释如何进行分析时，目的是指出它所包含的一些基本步骤，而不是说分析的每一步都要按照这些模型或框架所说的去做。通过一个过程模型，政策分析的入门者或学生有一个关于如何进行分析的框架或指导。当我们讲分析过程时，既要重视理性因素，也要重视半理性或非理性的因素。当我们采用理性分析的基本框架时，也要吸取半理性或非理性如渐进模型、综合模型的因素，来补充理性的框架。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.2政策问题界定的方法11.2.1政策问题界定的概念所谓政策问题界定或政策问题构造，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。11.2.2政策问题的性质1.政策问题的动态性2.政策问题的关联性3.政策问题的主观性公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.2政策问题界定的方法11.2.3政策问题界定的过程1.思考问题2.勾勒问题的边界3.寻求事实依据4.列举目的和目标5.明确政策范围6.显示潜在的损益7.重新审视问题的表述公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.2政策问题界定的方法11.2.4政策问题界定的方法1.边界分析2.分类分析3.层次分析4.综摄法分析者可进行以下四种类比：（1）个人类比；（2）直接类比；（3）符号类比；（4）幻想类比。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.2政策问题界定的方法5.头脑风暴法头脑风暴法是一种产生思想、目标和战略的方法，产生的这些思想等有助于明确问题情境并使之概念化。头脑风暴法有如下几个简单的程序及要求：（1）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。换言之，所选的成员必须是对特定问题有专门知识的人，即专家。（2）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的讨论可能会被不成熟的批评和争议所阻挠。（3）在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽可能保持开放和宽松。（4）仅当第一阶段（思想产生的阶段）所产生的思想已经穷尽时，才进入第二阶段，即思想评估阶段。（5）在思想评估阶段结束时，小组应对各种意见进行整理，分清主次，形成一个包含问题的概念化及其潜在解决办法的建议。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.2政策问题界定的方法6.多面透视分析多面透视是一种系统运用个人透视、组织透视和技术透视来获得关于问题及其解决办法的方法。它们的主要特点如下：（1）技术透视；（2）组织透视；（3）个人透视。7.假设分析假设分析是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。假设分析包含如下五种程序：（1）利害关系人的认定；（2）提出假设；（3）质疑假设；（4）汇集假设；（5）综合假设。8.论证图示假设分析的一个重要技术是应用图表展示，以绘制政策争论因素的重要性和合理性的图画。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.2政策问题界定的方法9.问题文件法问题文件法是由PPBS（计划—规划—预算系统）在州和地方财政项目的应用而形成的一种界定问题的综合性方法。准备问题文件的标准程式包括如下各项内容：（1）问题的来源和背景；（2）注意的理由；（3）纠正活动所指向的团体与机构；（4）得益者和受害者；（5）相关的项目和活动；（6）目标和目的；（7）标准和有效性；（8）分析的框架；（9）备选方案；（10）可参考的建议。适应问题文件及问题构成阶段的可供参考的建议是：（1）放弃不值得进一步分析的题目；（2）继续分析，但要在一个优先性的基础上进行；（3）从事或继续一个完全的研究。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.3目标确立的方法11.3.1澄清政策目标在政策分析中的地位和作用从理论逻辑上说，在政策分析第一阶段的政策问题界定之后，即进入第二阶段的澄清政策目标。在现实生活中，政策目标受种种因素的制约并非一目了然的。因此，政策分析者需要协助决策者在规划方案之前澄清并最终确定解决政策问题的目标。决策者在要求分析者提供技术支持之前，自己必须对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清晰地向分析者阐明他欲达到的目标。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.3目标确立的方法11.3.2澄清和确定政策目标的困难目标确定在政策分析中占据着不可或缺的重要地位，但实际操作的难度却很大。这些困难源于目标所蕴涵的价值因素、政治因素和目标的多重性及冲突等三方面。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.3目标确立的方法11.3.3澄清和确定政策目标的途径与方法1.价值分析（1）价值判断构成确定政策目标的基本前提。（2）价值观是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性或非理性的既成的东西，而不是合于理性的思考结果；生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。（3）价值分析中主要涉及的是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性；绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性的限制；价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变。（4）为明晰目标而作价值分析，通过这一途径主要解决的是目标反映谁的价值观，目标受众的利益等问题。（5）价值观是非理性的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.3目标确立的方法11.3.3澄清和确定政策目标的途径与方法2.政治分析影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要以及各种利益团体的政治诉求。此外，利益集团对政策目标的影响力也不容忽视。3.处理多重及冲突的目标可以采取两种另外的程序或途径来确定一个偏好的目标。寻求最优化途径：（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统；（2）确定目标的偏好顺序和优化序列；（3）除最重要的目标外，在最低限度的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。“满意”途径：如果不能调和目标之间的冲突的话，那么放弃寻找最佳解决方案的想法，转而确定各种目标的最低界限。若在这些目标上能达成共识，那就接着寻找一种至少能超过这些界限的解决方案。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.3目标确立的方法11.3.3澄清和确定政策目标的途径与方法4.目标最优化的方法及技术多目标的最优化问题实质上是在各种目标和各种限制条件之间寻求一个合理的妥协。目前常用的多目标决策分析的方法和技术及其应用如下：（1）化多为少法；（2）重排次序法；（3）分层列序法；（4）直接求非劣解法；（5）层次分析法。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析11.4方案搜寻的方法11.4.1备选方案的必要性与来源1.备选方案的必要性备选方案是指作为决策者用来解决政策问题、达成政策目标的可供利用的手段、措施或办法。搜寻备选方案是着手实现政策目标的第一道重要程序，它有待再加工，从而形成政策方案的“高级阶段”，即最优方案才是可以执行的政策方案。备选方案的产生应遵循以下原则：（1）创新原则；（2）约束原则；（3）多样原则；（4