大学章程是建立现代大学制度的基石

大学章程是建立现代大学制度的基石章程代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。大学章程只有得到真正落实和认真遵循，才不会流为一纸“具文”。要防止制定章程时对法律法规的简单套用、平移和过度“借鉴”其他高校的现成模式。近日，教育部核准了首批6所高校的大学章程，这标志着我国建设现代大学制度迈出了坚实的一步。这不仅体现了党的十八大以来，尤其是十八届三中全会关于教育改革总体战略的具体化实施和制度化实践，更表明了以大学章程为基石来推进高等教育发展的时代理念，为我国高校的法治化、理性化发展指明了前进方向。自2006年起，针对高等教育的法治化发展，我国施行了许多重大举措。在《高等教育法》中明确提出大学章程的基础性地位，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出要加强大学章程建制。2011年教育部的《高等学校章程制定暂行办法》，强调章程对建设现代大学制度的架构性和基础性作用，详尽地规定了大学章程制定的宗旨、原则、内容和程序以及核准和监督等重要事项。在总体上，形成了以宪法为核心的法律法规体系，为促进高等教育的改革与发展、推动现代大学制度的建设奠定了坚实的法律支撑。建立现代大学制度，是适应世界潮流和大学发展趋势的必由之路，是完善大学治理结构和增进大学教学、科研、社会服务三大功能的基础。章程是现代大学制度的载体和治理的根本理据，代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。在大学章程中，明晰地规定了管理方式、治理结构、维护教育教学秩序和师生员工的权利义务以及纠纷的解决和救济方式等。通过大学章程来规范和优化治理结构，促进内涵式发展，明晰大学、政府与社会的关系，能够有效地发挥现代大学的功能，推动社会经济与精神文明建设。从教育部核准的6所大学的章程内容来看，其主旨是围绕办学自主权的理念建立现代大学制度。在内部治理方面，强调大学章程的“宪章”地位和功能，明确注重权利主体和权力关系的合理范围；在外部关系上，明确大学与其他社会主体的权利义务关系。同时，又以各自的办学定位为出发点，形成了凸显时代性和特色性的大学章程。注重对实体权利义务的规定，又强调程序正义。章程中坚持党委领导下的校长负责制，规范行政权力与学术权力的关系，明确教职工代表大会的功能、大学章程的制定和修订程序、教职员工和学生的权利以及相关事项的程序规定等。章程鲜明地表达了现代大学制度的特质和功能。然而，“徒法不足以自行”，“徒善不足以自立”，法律的生命力在于实践。大学章程只有得到真正落实和认真遵循，才不会流为一纸“具文”。因此，需要整个社会、政府和大学自身认真地对待大学章程，需要营造尊重章程的信念和意识，需要通过多种方式大力宣传章程的理念、精神和价值，明确章程的“宪章”地位，以获得广泛的认同、接受、尊崇和信奉。《高等学校章程制定暂行办法》遵循现代大学的发展规律，提出了以强化章程建制为核心的发展规划和具体方案。教育部核准的6所大学章程代表着一个良好开端，将带动其他高校启动章程的起草和制定，具有鲜明的示范意义。同时，也应当清醒地认识到我国建立现代大学制度的艰巨性和复杂性。既要秉持现代大学制度的理念，又要注意各地区经济、社会发展的现实状况和历史传统。既要积极稳妥地推进高等教育的法治化和规范化发展，又要注重发挥高校的各自特色。坚决抵制“走过场”和视章程为“摆设”的形式主义，尤其是要防止制定章程时对法律法规的简单套用、平移和过度“借鉴”其他高校的现成模式，防止“千人同面”，真正地确保大学章程的特色性、现实性和可操作性。为此，制定大学章程应注意几个问题：一是坚持党的教育方针和基本法律法规，严格遵照《高等学校章程制定暂行办法》，合理部署，保证章程的起草和制定工作有序进行；二是充分发挥广大教职员工和学生的积极性、民主精神和权利意识，集思广益，群策群力，立足现实，杜绝“闭门造车”；三是注重大学章程的地域特色和层级特色，以利于发挥自身的独特优势；四是按照教育部的时间要求，保障章程的整体质量和科学性。总之，唯有以大学章程为基石，逐步实现高等教育的法治化、民主化和规范化，才能真正建立起现代大学制度，切实地推进我国高等教育的全面和谐发展。现代大学治理与大学章程湛中乐现代大学治理理论是伴随着现代大学制度的建立而兴起并发展起来的。自20世纪以来，大学功能多样化和高等教育规模的迅速扩大，大学制度存在的时间和空间发生了巨大变化，传统的大学自治与学术自由的观念受到了挑战，大学自身的管理问题变得更为复杂，尤其是随着高等教育大众化进程的启动，引发了大学制度与社会转型的矛盾。在这种情况下，西方国家纷纷发起高等教育制度改革。与此同时，西方国家的高等教育领域掀起了一场治理变革的浪潮。简单地说，所谓大学治理就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。大学的治理结构是现代大学制度的本质与核心，大学治理是联系大学内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。治理涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。治理实际上是一种新的管理模式，它涵盖所有正式制度和规则，同时也包含各种非正式的制度安排。与以往的管理模式相比，治理更注重协调，而不是控制，主张政府组织与非政府组织共同参与公共事务的管理。从控制走向协调，以治理代替管理，已经是世界高等教育改革的趋势。一、大学治理存在的几个问题20世纪90年代以来，治理的理论也引入到中国的高校管理中，在中国大学内部管理体制改革中逐步引出了大学治理的议题。1998年《高等教育法》的颁布实施为高等学校提供了许多新的办学思路，同年江泽民总书记在北京大学百年校庆上提出要建设世界一流大学以及教育部“985工程”的推出，推动了高校在建设世界一流大学的过程中更加关注西方大学制度层面的问题。与此同时，“入世”使得高等教育的国际竞争问题，再次受到关注，而以大学办学自主权问题为核心的大学制度问题已经成为制约我国高等教育改革与发展的根本性问题。如何优化现有大学内部治理结构，使大学成为一个高效运转的学术机构，成为我国高教界普遍关注的问题。与此同时，我国高等学校的治理现状存在着诸多的问题，与现代大学制度的要求存在极大的差距，其中最主要体现在以下三个方面：1.党委与校长的责权不明确，教代会监督权弱化根据《高等教育法》的规定，国家举办的高校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党的章程和有关规定统一领导高校工作，支持校长独立负责地行使职权。《高等教育法》虽然规定了党委和校长的职责范围，但由于党委书记和校长都由上级组织部门任命，实际上存在着领导体制的“双首长制”。在具体的管理活动中，校长与党委存在着职能交叉、重叠的现象。党委领导下的校长负责制要求重大事项需经党委讨论决定，而实际运作过程中却存在着较大的主观随意性，常发生党委包办行政，或行政不听从党委的意见，甚至党委、行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手治理”。《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”然而，在实际运作中，教代会既无法对校党委决策权实施有效监督，也无法对高校行政权实施有效监督。具体而言，从权力隶属关系讲，高校党委是在高校党的代表大会基础上由上级党委任命的，它只对党代会和上级党委负责，并不对教职工代表大会负责；由于学校的行政权掌握在校长手中，校长可以按照自己的意愿决定教代会的组成、召开时间、审议议题、会议程序，所讨论的问题主要集中在教职工福利待遇方面，使得教代会的监督权基本流于形式。2.学术权力与行政权力失衡，学术权力不断萎缩加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向，并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”，大学组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织，其次才是行政组织。但是在我国，由于受计划经济的巨大影响，在大学内部管理中，传统的行政管理模式并没有实质性的改变，行政职能泛化、行政级别分明，大学的学术品行得不到显现。主要表现为大学内部学术权力与行政权力不分，简单地认为学术权力就是学校权力、学术权力就是学术管理，甚至认为校长就是学术权力的代表，从而导致学术管理活动中的行政化现象。行政权力不断膨胀，干预了太多的学术问题，在职称评定、院系设置、专业人员引进等众多学术活动中也主要是以行政权力为主。这种现象导致我国高校学术权力的萎缩，严重限制了高校的学术发展。3.学校、院、系权责不对等目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。其弊端是十分明显的：一是校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中，难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情；二是院系权力小、责任大，既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构积极性；三是纵向的信息传递渠道导致信息传递过程受阻、内容扭曲；四是过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。二、大学章程对之于大学治理的重要意义大学章程通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等在内现代大学制度的核心为题，为大学依法自主办学提供可行的自治规范。从世界范围内看，世界一流大学都有自己的大学章程，具有高度的权威性和严肃性，并以章程为基础制定有各种规范，具有规范管理和依法治校的良好氛围。在德国，大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人，有权依据国家法律的授权为管理自己的事务制定规章。大学在获得建立教育机构许可的同时，必须提出自己的大学章程作为其“基本法”。1737年成立的哥廷根大学的哲学院章程规定“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利。”这是德国第一次在法律的意义上申明学术自由的原则，因此被看做是德国大学史上的一个里程碑。在英国的高等教育治理中，大学章程起着核心作用。大学章程规约的大学治理结构主要包括社会参与的发展决策机制、校长负责的行政执行机制、教授治学的学术自由机制、监督分离的财物安全机制，程序公平的人事管理机制等。大学章程对一所大学而言居于大学宪章地位。在美国，无论是公立高校还是私立高校，一般都有由大学权力机构（一般是学校的董事会）根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规而制定的大学章程，虽然不同大学的章程在表述和内容构成上存在差异，但其基本内容一般都明确了大学的理念、办学宗旨、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项，尤其规定了董事会及其下属各个委员会的组织构成、成员的选举与任用等大学决策的方式与程序，因而成为规范大学运作的纲领和法则。日本大学原本没有章程，但是伴随着先期启动并于2004年4月正式实施的大学法人化改革，从明治时期开始一百多年政府对大学的传统管理模式发生巨大变化，各个大学都在重新研讨自身定位与未来发展目标，大学章程作为一种新制度管理下的新形式应运而生。2003年3月18日召开的东京大学评议会通过了《东京大学宪章》，之后在《东京大学宪章》的范本之下，各个国立大学纷纷效仿制定自己的宪章（章程）。宪章（章程）的制定使大学法人化改革在学校实践层面制度化，使法人化管理在学校执行中有章可循，有据可依。大学宪章（章程）作为校内总纲领，集中反映了大学两个方面的制度诉求：一方面是对外部评价的一种责任说明，明确在长期的目标之下，大学管理制度的理念，基本原则与组织运营机制；另一方面，是在大学被授予自治自主权后，在法人化改革的法