中国城市公共交通发展的政策与实践

中国城市公共交通发展的政策与实践中国城市规划设计研究院赵杰2008年5月30日主要内容战略调整的宏观背景发展目标与政策框架实践进展战略调整的宏观背景城市交通三十年之简要回顾1978－1988，前十年，城市化水平较低，交通特征主要以公交车和自行车为主，机动性较弱，城市交通基本适应当时的经济发展水平。1988－2003，中间十五年，为带动经济发展，制定汽车支柱产业政策，优惠购车信贷和税收，使广大中等收入阶层成为私人小汽车消费群体。设施建设方面，主要强调满足机动化增长的需求，高速公路、城市道路建设发展迅速。2003－2008，近五年，伴随私人汽车的高速增长，快速机动化带来的负面影响和危害已经显现，特大城市出现低密度郊区化趋势，交通拥堵日益恶化，城市交通面临发展模式的重新思考和选择，以优先发展城市公共交通为主要内容的可持续发展政策开始酝酿，城市交通进入转变调整时期。截止2007年6月，全国民用汽车保有量达5356万辆，其中私人汽车3239万辆，年均增速在20%左右，近5年超过30%。北京市机动车已突破300万辆，私人汽车达120多万辆。日本的千人小汽车拥有量从1.7辆到133.6辆，用了18年的时间（1955—1973年），北京从2.48辆到131.4辆，只用了10年的时间（1993—2003年），缩短了近一半的时间。战略调整的宏观背景交通发展战略的调整，需要借鉴国际经验，特别是欧洲、日本以及我国香港地区经验，同时要考虑中国国情和发展阶段。国家能源战略提出明确节能目标‡我国已跃升为世界第二位的能源消耗大国，“十一五”规划纲要提出，单位国内生产总值能耗要比“十五”期末降低20%左右。‡据预测，2020年中国的交通能耗占能源消耗的比例将高达16.3%～17.1%，原油消耗超过50％，城市交通节能任务十分艰巨。‡如果中国也按美国每4人拥有3辆小汽车，我国将拥有近10亿辆小汽车，超过目前全世界8亿辆的总和，每天需要9900万桶石油，而目前全世界的产量只有8400亿桶。推进城市交通节能，必须转变交通发展模式。环境保护基本国策成为新的约束条件‡机动车排放的污染物对多项大气污染指标的“贡献率”已达到60％以上，机动车尾气已经成为大气污染的首要污染源。北京达40～50％，深圳达70%。‡公共交通在高峰小时每人每公里排放的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物三项污染物，分别是小汽车的17.1％、6.1％、17.4％。‡优先发展公共交通，提高公共交通出行分担率，可有效降低汽车尾气排放总量，减轻城市大气环境污染，改善城市生态环境。战略调整的宏观背景严格的土地使用政策促进城市发展模式转变‡2005年底，中国城市人均道路面积10.93平方米，每年需新增停车用地50平方公里，如果采用以小汽车为主的交通发展模式，对比国外城市人均道路面积15～20平方米，还需要大量占地修路。‡小汽车交通导致城市蔓延式发展，无法形成紧凑型城市布局。‡保留18亿亩耕地是城市化发展的前提条件，必须以公共交通为导向，合理配置土地资源，引导城市发展模式转变，支撑城市紧凑发展。战略调整的宏观背景中国特色城镇化要求公共资源的公平配置‡中国每年新增城镇人口1300万左右，城市化率0.8－1.0%，需要建立区域公共交通体系。‡中国城镇最低收入家庭人口约有3000万人，进城农民工约1.5亿人，这些群体收入低，住房支付能力有限，主要分布于城市边缘地区，公共交通是他们可以选择的主要机动性交通工具。‡相对于私人交通工具而言，公共交通照顾了大多数人的利益，让更多的人得到平等的交通出行权和道路等公共资源使用权，关系到群众利益和社会公平正义，是推进中国特色城镇化发展的本质要求。战略调整的宏观背景战略调整的宏观背景公共交通出行比例仍处于较低水平步行和自行车仍是最主要的出行方式，两者合计大多在60～70%左右，公交出行大多在10～20%，出租车出行一般在5%以下，单位车出行的比例维持在3%～6%的水平。私人小汽车除北京达到近15%以外，总体上处于低于10％的水平。部分城市居民出行结构统计0%20%40%60%80%100%上海全市上海中心城北京杭州南宁株洲石家庄兰州宁波成都步行自行车、助动车公交单位车出租车摩托车私人小汽车其他小结倡导人人拥有小汽车并以此作为刺激经济发展的需求动力，已经带来了现实的危害和严重后果，考虑到我国面临的能源短缺、生态环境退化、空气污染加剧和城镇化进程加快的国情，必须调整城市交通发展思路，逐步引导公共交通成为城市居民主导的交通方式。未来几年，是我国城市公共交通发展的关键时期，国际经验表明，一旦形成以私人小汽车为主导的交通方式，在“赢者通吃”的竞争模式下，城市交通将陷入无法逆转的困境，加快公共交通发展的任务迫在眉睫。为实现公共交通主导的城市发展和交通发展战略，有必要在中央和地方进一步加大政策扶持力度，明确政策导向，实施积极扶持的方针，采取果断有效措施，实现突破发展。发展目标与政策框架长期战略目标坚持政府主导、政策扶持、优先发展的原则，建立以公共交通为主体的城市客运体系和以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。“十一五”阶段性目标‡争取用五年左右的时间，扭转公共交通停滞不前的现状，逐步确立公共交通在城市交通中的主体地位。‡公共汽电车平均运营速度达到20公里/小时以上，准点率达到90％以上。‡站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于50％，中心城区大于70％。‡特大城市基本形成以大运量快速交通为骨干，常规公共汽电车为主体，出租汽车等其他公共交通方式为补充的城市公共交通体系，城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到30％以上。‡大中城市基本形成以公共汽电车为主体，出租汽车为补充的城市公共交通系统，城市公共交通在城市交通总出行中的比重在20％以上。发展目标与政策框架优先发展城市公共交通的政策框架‡确立政府在优先发展城市公共交通中的主导地位‡建立长期稳定的公共交通财政补贴制度‡鼓励和推广轨道交通、地面快速公交(BRT)等交通方式‡合理分配有限的城市道路资源‡促进非机动交通与公共交通的结合‡制定交通需求管理政策，引导私人交通的合理使用发展目标与政策框架（1）确立政府在优先发展城市公共交通中的主导地位‡政府是实施公交优先战略的主体，目前正研究设置优先发展公共交通基金，对区域性公交枢纽、城市轨道交通等项目进行引导性资金投入；地方政府在城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金重点向城市公共交通倾斜。‡适度推行公共交通特许经营模式，加强政府管制，引入竞争机制，提高公交企业活力与优化服务质量。‡坚持采用高密度节地发展模式，人均占地小于100平米，积极创造与土地利用相适应的公交机动化模式。发展目标与政策框架（2）建立长期稳定的公共交通财政补贴制度‡建立健全城市公交补贴和补偿机制，对于实行低票价以及月票，老年人、残疾人、伤残军人等减免票政策形成的城市公共交通企业政策性亏损，城市政府应给予补贴。‡对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设的用地，应纳入土地划拨名录，给予土地出让费用的减免。发展目标与政策框架（3）鼓励和推广轨道交通、地面快速公交(BRT)等交通方式‡特大城市积极开发利用地下空间资源，规划建设轨道交通。运用新型直线电机系统，每千米造价可降至2亿元人民币左右。‡推行地面快速公交（BRT）和城市新区公共交通导向开发模式（TOD），优化公共交通服务质量。‡建立统一的公交票制票价体系，改善公交换乘设施，实现不同公交方式之间以及与其他交通方式的便捷衔接。‡全面整合信息资源、改善信息服务，实现公交网络跨区、跨线综合调度，提高公交线路整体运输效率和应急能力。发展目标与政策框架（4）合理分配有限的城市道路资源‡在交通管理中，给予公共交通路权分配的优先。‡逐步增加公交专用道数量和交通信号灯的优先通过时序，保障公交可靠、准点运行，提高服务水平。‡增加和扩大限制机动车进入范围，在道路资源紧缺的部分中心区域，只允许公交车和自行车进入。发展目标与政策框架（5）促进非机动交通与公共交通的结合‡在大城市和特大城市，自行车是公共交通的补充，可以弥补公交覆盖率低的不足，起到与常规公交和轨道交通换乘的功能，主要用于交通区的区内或邻区出行。‡在中小城市,公共交通一般规模有限，建成区面积较小，适合自行车出行，自行车应成为客运交通的主导方式。‡我国城市拥有大量的支路、胡同，开辟这些道路为自行车专用，可以提高车辆的运行速度，并避免自行车与机动车发生冲突。‡完善人行道系统，建立与商业、公共设施与公交站点相结合的步行系统。发展目标与政策框架（6）制定交通需求管理政策，引导私人交通的合理使用‡对小汽车采取附加燃油税、单双号限制、停车泊位价格调控和污染排放许可、在城市中心区划定征收交通拥堵费的范围等需求管理手段调节小汽车出行。‡对于城市外围地区，建立停车换乘设施（P+R)，引导换乘公共交通。‡实施污染排放许可，抑制低效高污染的个体交通方式，提高使用成本。‡逐步完善单位公车使用的政策。发展目标与政策框架实践进展中央政府连续出台相关政策，引导发展‡2004年，建设部作为城市公共交通的主管部门，颁发了关于优先发展城市公共交通的38号文件。‡2005年，国务院办公厅转发了建设部与发展改革委、科技部、财政部、国土资源部等六部委联合制定的《关于优先发展城市公共交通的意见》（国办发【2005】46号）。‡2005年底，建设部联合四部委印发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》。‡我国第一部行政性法规《城市公共交通条例》，正在做最后协调工作，有望近期发布实施。‡各地方政府也相继出台相关配套政策。举办公交活动周和无车日活动，建立社会共识‡2007年9月16—22日全国110个城市同时开展了城市公共交通周及无车日活动。‡倡议每年9月22日为“无车日”，在城市中心区限制机动车辆通行，鼓励人们使用私人汽车之外的代步工具。实践进展长沙：宣传演艺节目安阳：绿色出行游古城深圳：商家宣传活动绵阳：无车日促销重庆：市中心电视墙宣传杭州：承诺无车日不开车实践进展特大城市加快轨道交通建设1321.11合计50.3西安（2015年）34.31（轻轨）长春（2010年）158北京（2015年）40.9沈阳（2010年）45.5哈尔滨（2010年）54.2成都（2013年）47.4苏州（2010年）82.5杭州（2010年）53.9（其中轻轨18.64）武汉（2010年）42.3南京（2010年）34.7深圳（2010年）146.2广州（2010年）103重庆（2012年）115.2天津（2012年）312.7上海（2010年）线路长度（公里）城市到2006年底，我国内地已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、武汉、深圳、重庆、南京共10个城市、26条城市快速轨道交通线路投入运营，运营线路长度604公里。2010年前后规划建设轨道交通总长度1321公里。到2006年底，我国内地已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、武汉、深圳、重庆、南京共10个城市、26条城市快速轨道交通线路投入运营，运营线路长度604公里。2010年前后规划建设轨道交通总长度1321公里。重庆轻轨上海磁悬浮广州地铁天津轻轨深圳地铁北京地铁北京地铁实践进展积极推进地面快速公交（BRT）系统建设‡中国第一条快速公交项目，北京南中轴快速公交示范工程已于2005年底建成通车，当日客流量超过5万，目前稳定在10万左右，高峰期间单向运送1万人次，平均车速22～26公里/小时。目前北京正在按照快速公交线网规划，进行朝阳路、阜石路、安立路的建设前期准备工作。2010年规划六条线路，总里程达到120公里。‡杭州市快速公交一号线已于2006年4月底正式投入运营，济南也在2005年3月正式启动第一条快速公交北园大街的规划建设工作。‡上海、深圳、广州、昆明、西安，重庆，成都、福州、南京、天津、沈阳、武汉、郑州等城市也开展了快速公交的规划研究工作。实践进展实施低票价政策，完善相关补贴、补偿机制‡北京市推出地铁票统一票价为2元，公交车刷卡4折优惠，只需0.4元人民币。‡上海推出市区公交线路与轨道交通换乘优惠方案，每人次优惠1元。对70岁以