民办学校、私立医院抵押问题研究

民办学校、私立医院的房地产抵押问题研究刘小根实践中，对于公立的学校、医院等单位的房地产不得抵押没有什么异议，对于公立的学校、医院以及民办学校、私立医院非用于教育、医疗设施设定抵押的也没有什么争议。因为最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第五十三条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。”。从该司法解释规定来看，拟设定抵押的房地产只要符合三个条件即可设定抵押：1.产权人是以公益为目的事业单位、社会团体。如果产权人是非以公益为目的其他单位，其在自己财产上设定抵押原本就无可非议；2.属于教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产。教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施存在的目的是为了社会公益，如果允许其任意设定抵押，在其将来不能按期偿还债务时，抵押房地产可能会被处分后用于其他目的，影响公益目的实现；3.为自身的债务提供担保。即使是用教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产设定抵押，也必须是为了自身债务，而不能为其他企业或个人设定抵押。但对民办学校、私立医院这类单位的教育设施、医疗卫生设施的房地产能否抵押问题历来争论比较大，至今没有形成官方的定论。主张民办学校、私立医院这类单位的教育医疗设施的房地产不能设定抵押的主要理由有：1.现行法律规定。《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条、《上海市房地产抵押办法》第六条都规定，“下列财产不得抵押……学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”；其次，还有《民办教育促进法》第三十五、三十六、三十八条等规定；2.立法目的。对民办学校、私立医院这类单位的教育医疗设施的房地产不能设定抵押或转让进行限制和排除的目的，在于保证教育、医疗机构的不以营利为目的和实施正常的教育、医疗教学活动，防止侵害接受教育或医疗者的权利受到侵害，从而保障公众的利益，维护社会的稳定与和谐，同时也是为了保证出资人的财产利益不受损害，防止出资人财产的流失。表面看来，反对者的理由具有一定的依据及道理。笔者认为，应当允许在民办学校、私立医院这类单位所有的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施上设定抵押。本文将从法律规定的解读、法理层面、民办学校、私立医院的自身发展需求等几个方面展开论述，认为民办学校、私立医院并不符合《物权法》等法律、法规中有关不能设定抵押的条件，而且民办学校、私立医院有设定抵押的现实需要，最终得出民办学校、私立医院得为正当目的可以设定抵押的结论。一、民办学校、私立医院并不符合《物权法》等法律、法规中有关不能设定抵押的条件。《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条、《上海市房地产抵押办法》第六条都规定，“下列财产不得抵押，……学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”。从该条规定来看，不得设定抵押的财产应当同时具备两个条件，（1）资产的权利人是“以公益为目的的事业单位、社会团体”；（2）资产的使用性质是“教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”。我们认为，民办学校、私立医院并不符合该条的规定，理由如下：首先，民办学校、私立医院不属于事业单位。《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位的定义是，“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”。《公务员法》同时规定，事业单位参照《公务员法》管理。由此可以看出，“事业单位”要满足三个条件：一是为了社会公益目的，二是人事制度参照《公务员法》管理，三是利用国有资产举办。我们知道，第一，民办学校、私立医院是改革开放过程中新兴产业，其目的是了减轻国家负担，对于设立者来说是为了获得收益，并非为了公益目的。第二，民办学校、私立医院的员工与其签订的是劳动合同，其权利义务关系不是参照《公务员法》管理，而受《劳动合同法》调整。第三，民办学校、私立医院的设立不是利用国有资产举办，且员工工资主要是靠民办学校、私立医院自主经营的收益来支付。其次，民办学校、私立医院不属于社会团体。《社会团体登记管理条例》第二条对“社会团体”的定义是，“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”同时，《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》(民社发[1995]14号)规定，“社会团体可以投资设立企业法人，也可以设立非法人的经营机构，但不得以社会团体自身的名义进行经营活动。”一般而言，“社会团体”应当满足两个条件：一是依法到民政部门进行登记，二是不能以盈利为目的。而民办学校、私立医院一般在工商行政管理局或教育局注册设立的，设立的目的也是以盈利为目的。对于民办学校、私立医院是否是“以盈利为目的”尽管现在没有官方界定，但正常的理性人都知道，如果不能盈利，不会有人投资设立民办学校、私立医院。最后，民办学校、私立医院的资产使用性质不是“公益设施”。所谓“公益设施”，是指，设施的目的主要是为社会公众的利益，不能以盈利为目的。尽管《中华人民共和国公益事业捐赠法》对公益事业界定为非营利的下列事项：1.救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；2.教育、科学、文化、卫生、体育事业；3.环境保护、社会公共设施建设；4.促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。该对公益事业界定中包含了教育、体育，但本文认为，此条中“教育、体育”是各整体概念，并非单指民办学校、私立医院，且民办学校、私立医院并不符合“非营利”的条件。（参照前述）二、民办学校、私立医院有设定抵押的基础条件。首先，民办学校、私立医院的建设用地使用权取得方式为有偿出让。民办学校的建设用地使用权不是通过无偿划拨而是通过有偿出让的方式取得的。如果建设用地使用权是通过无偿划拨方式取得话，因建设用地使用权包含了社会公益成分，因此，不宜在无偿划拨的建设用地使用权上设定抵押；在无偿划拨的建设用地使用权上设定抵押实际上侵害国家利益。其次，包括不动产在内的民办学校、私立医院的所有教育、医疗设施也不是政府部门通过国家财政投资的，而是民办学校的创办者投资设立的。从这一点来讲，民办学校也不同于通过土地划拨和政府投资而建立的公立学校，其应当拥有完全产权。最后，按照《物权法》第三十条关于“原始取得”物权的规定和第三十九条关于“所有权权能”的规定，民办学校、私立医院在取得其投资兴建的房地产后，依法原始取得其投资兴建的房地产的所有权，既然是所有权，就应当包含处分权利，依法可以进行一定权限内的处分。因此，民办学校、私立医院有设定抵押的基础条件，在民办学校、私立医院房产上设定抵押不应当有任何障碍。三、民办学校、私立医院有现实融资的困难与需要。与公办学校、医院相比，民办学校、私立医院融资难是有目共睹的事实。公办学校、私立医院的资金来源有国家的财政拨款，有银行的无息、低息或贴息贷款。而这些对民办学校、私立医院来说，几乎很难享受到。资金来源单一、融资渠道不畅，在一定程度上严重影响了民办学校、私立医院的发展，甚至使一些急需资金注入的民办学校、私立医院的发展举步维艰。进一步拓宽融资渠道，是当前民办学校、私立医院最为忧虑的话题。随着教育体制和医疗体制的改革，出现了越来越多的民办学校和医院。民办学校、幼儿园、医院国家投资少、融资需求大，又没有教育设施、医疗设施以外的其他财产作为融资的担保，仅靠捐助或者投资人的继续投入等方式筹资，难以满足办学要求。这肯定会影响到民办学校、私立医院的产业升级。因此，从现实需求来看，应当允许民办学校、私立医院通过设定抵押进行贷款融资。学校、医院从官方独办到现在鼓励社会力量成立民办学校、私立医院，这本身就是对原有制度的突破，尽管后来有像《民办教育促进法》这样的法律对此类突破制度行为的支持，但对于后续的一系列新情况、新问题还是缺少制度支持。纵观中国改革开放，不论是起初的安徽的“分田到户”还是后来深圳经济特区的建立后的一系列行为，无不是先突破制度再用新的制度对其加以支持，这也是在中国这样一个有着特殊国情的国家进行改革的一种“经济选择”。据笔者所了解，尽管对于民办学校、私立医院的抵押问题没有官方定论，但实际上在全国的很多省市已经允许在民办学校、私立医院的房产设定抵押。四、民办学校、私立医院得为正当目的设定抵押。民办学校、私立医院仅能以改善教育、医疗设施为目的设定抵押贷款（借款）。对于学校、医院来说，教学质量和医疗质量是第一生命线，而对于民办学校、私立医院而言，资金成了第一生命线。因为，不论是想提高民办学校、私立医院教育、医疗硬件设施，还是想提高软件设施，资金都是第一位的；没有资金，一流的诊疗设备买不起，没有资金，没有优秀的教师、医生愿意来民办学校、私立医院；而且通常情况下，民办学校、私立医院给员工开出的薪水还需要高于公立学校和医院，否则，那些有着丰富经验和学识的教师、医生为何要弃公立学校、医院来民办学校、私立医院？如果没有一定量好的教师、医生来民办学校、私立医院，那教育质量、医疗质量如何提高？教育质量、医疗质量不提高，民办学校如何吸引生源，私立医院如何提高效益？没有效益，社会去投资设立民办学校、私立医院。这样，民办学校、私立医院的资金投入压力就很大。在此情况下，我们应当允许民办学校、私立医院以改善教育、医疗设施为目的的抵押贷款。这就是标题中所讲的得为正当目的设定抵押。相反，如果民办学校、私立医院不是为改善教育、医疗设施或环境，而是为了给第三方贷款或借贷进行担保，此时就不能允许其设定抵押。如甲与A区政府签订协议，在A区投资办学，建立了具有独立法人资格的民办学校，A为独立股东，以此来缓解政府教育基金不足以及该区因人口太多而造成的就学压力。学校建成后，甲在B区又投资设立一个加工厂，后该加工厂因经营不善欲向银行借款渡过难关。现甲欲以其在A区投资设立的民办学校的房地产为B区加工厂的借款提供抵押担保。此时，甲就属于抵押目的不正当，其抵押不是为了改善学校的硬件与软件设施，而是为了给其投资的加工厂债务提供担保，登记机构对此抵押申请应当不予准许。五、抵押权实现后不能改变房地产的教育、医疗用途。《物权法》第一百七十九规定，“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。……”从该条规定来看，抵押权属于担保物权，其不同于用益物权，抵押权人看中的是其交换价值，正因为如此债权人才放心将贷款（借款）给债务人使用。民办学校、私立医院作为一般债务人，其也会存在着不能偿还到期债务的情形，一旦出现该情形，抵押权人为了保护自身债权，肯定要依据《物权法》第一百九十五条，“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得价款优先受偿……抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。”反对民办学校、私立医院可以设定抵押的人就是认为，一旦抵押权人实现抵押权，可能就会侵害学生、病人的合法权益。本文认为，此无此担心必要。首先，房地产用途应当以规划许可证来确定。建设规划许可属于行政许可行为，被许可人应当完全按照建设规划许可为一定行为，不可超越许可性质、范围为一定行为。房地产后因买卖、赠与、继承、遗赠、拍卖等行为发生转移的，其用途还是应当按照原规划许可证如果，仅因为一次转移登记就会使得房地产用途发生变化的话，岂不天下打乱？其次，本文建议在今后立法中规定设定此类抵押登记的抵押权人应当承诺在其实现抵押权时不改变抵押物的原始用途。即只有在同意该条的情形下，才能设定抵押；同意该条，实际上是让抵押权人放弃了将抵押物用于其他目的的权利。登记机构在对此类抵押登记进行记载的时候，应当在备注栏备注：抵押物不能改变用途。综上所述，本文认为，尽管现在没有法律、法规对民办学校、私立医院等单位的性质进行官方定性，但由于其不