第十一讲政府工具

1第十章政府工具2主要内容一、政府工具概述二、传统的行政方法三、当代政府治理的新工具3一、政府工具概述（一）政府工具的含义政府工具代表性的定义。萨拉蒙指出的政府工具的特征。（二）政府工具的分类关于政府工具分类的不同观点。政府工具基本上可以分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类。（三）政府工具的意义理论意义与实践意义。4一、政府工具概述（一）政府工具的含义1.政府工具代表性的定义。欧文▪休斯：政府工具是政府的作用方式，以及政府行动时的工具。莱斯特▪萨啦蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。概括而言，政府工具是达成政策目标的手段。5一、政府工具概述（一）政府工具的含义2.萨拉蒙指出的政府工具的特征。（1）政府工具具有共同属性（使得这些工具得以识别）和自身区别于其他工具的特性。（2）每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或者临时性的，而是一种制度化的行动模式。它规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，与他人关系如何，也就是说，它是一组公共行动的权利与义务。（3）这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题，这表明这种结构化行动不只是政府行动。6一、政府工具概述（二）政府工具的分类1.关于政府工具分类的不同观点。荷兰经济学家科臣最早试图对政府工具加以分类。他整理出64种工具，但并未加以系统化的分类和理论化探讨。狄龙将政府工具分为法律工具、经济工具和交通工具三类。胡德在《政府工具》中提出了一种系统化的分类框架，所有政府工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。7一、政府工具概述（二）政府工具的分类2.政府工具基本上可以分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类。市场化工具：政府利用市场这一有效的资源配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。工商管理技术：把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标。它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社会化手段：政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等。8一、政府工具概述（三）政府工具的意义1.理论意义：可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、优劣和应用范围等问题，形成关于政府工具的系统化知识，建立起作为公共管理学的一个分支学科的政府工具学，拓展公共管理学以及政策科学的视野，促进公共管理学与经济学、工商管理学的理论、方法相互渗透、融合和相互借鉴，丰富公共管理的理论内容，完善其学科体系。从而可以更好的把握21世纪国内外公共部门管理研究领域的前沿发展，推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。2.实践意义：加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段，有利于促进我国政府管理方式以及管理方法、技术、手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率。9二、传统的行政方法（一）行政手段行政手段的含义。行政手段的特点。四种具体行政手段。（二）法律手段法律手段的含义。法律手段的特点。法律手段的四种类型。（三）经济手段经济手段的含义。经济手段的特点（四）思想教育手段思想教育手段的含义与特点。行为激励方法；参与管理方法；行政责任方法。10二、传统的行政方法（一）行政手段1.行政手段是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。2.行政手段特点：（1）权威性（2）强制性（3）垂直性（4）具体性（5）非经济利益性（6）封闭性3.四种具体行政手段：（1）行政命令手段（2）行政引导手段（3）行政信息手段（4）行政咨询服务手段11二、传统的行政方法（一）行政手段补充（了解）：与法律手段相比，行政手段有简便、灵活的特点，能迅速有效处理各种新情况、新问题，具有一定弹性；与经济手段相比，行政手段具有无偿性的特征，上级可根据管理工作的需要，有权无偿调拨使用下级的人、财、物、技术，不用考虑价值补偿问题；与思想教育手段相比，行政手段更能直接迅速有力地贯彻上级的方针、政策，有助于组织内部统一目标、意志、行动，有效控制全局，时效性强。但行政手段不利于发挥下级的积极性、主动性和创造性。纵向层级信息传递迟缓，易失真，横向沟通困难。12二、传统的行政方法（二）法律手段1.法律手段是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动，以达到有效而合理的管理目的2.特点：权威性；强制性；规范性；稳定性。3.法律手段的四种类型：（1）行政决定。具体形式表现为四种：行政许可、行政奖励、行政命令和行政处罚。（2）行政检查（又称行政监督检查）。它具有义务性、限制性和单方自主性的特点。13二、传统的行政方法（二）法律手段3.法律手段的四种类型（3）行政处置（又称即时强制）。具有紧迫性、即时性和直接强制性三个特征。（4）行政强制执行。特点：行政性；强制性；执行性。执行性是行政强制的最本质特征。法律手段是行政管理中运用其他方法的基础、前提和保障，为行政活动提供基本的规范程序；法制化轨道，有助于行政管理的集中统一，提高行政管理的效率。但缺乏处理特殊问题的弹性和灵活性，往往产生合理与合法之间的矛盾。应结合使用。14二、传统的行政方法（三）经济手段1.经济手段的含义：是行政主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。2.经济手段的特点：利益性；间接性；多样性。经济手段不能解决人们的精神和社会需求问题，作用领域主要限于经济领域；运用不当，还可能对人们的思想产生消极影响。15二、传统的行政方法（四）思想教育手段思想教育手段是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积极性，使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动，实现行政目标的方法。方法有：启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬等。特点：一是潜在性和长期性；二是内在稳定性；三是主动超前性。16二、传统的行政方法（四）思想教育手段1.行为激励方法（1）目标激励。（2）奖惩激励。（3）竞争激励。（4）反激励：它设置一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，进而形成为强大的内压，以取得置死地而后生的效果，所谓破釜沉舟、背水一战。17二、传统的行政方法（四）思想教育手段2.参与管理方法（1）团体决策。（2）咨询制度。征询下属（3）建议制度。（4）信访制度。18二、传统的行政方法（四）思想教育手段3.行政责任方法将组织目标与人事职位有机地结合起来，将以事为中心的事务主义和以人为中心的人本主义方法相统一。行政责任方法包括机关责任制与岗位责任制两个方面。思想教育手段能帮助人们明辨是非、消除隔阂、加强沟通团结，能从根本上调动人们的主观积极性，作用持久稳定。但进行思想感悟需时较长、工作艰巨，而且结果具有不确定性，有时仅能进行思想动员，而不能解决实际问题。19三、当代政府治理的新工具（一）市场化工具民营化；用者付费；合同外包；特许经营；凭单制；分散决策；放松管制；产权交易；内部市场。（二）工商管理技术全面质量管理；目标管理；绩效管理；战略管理；顾客服务；标杆管理；流程再造。（三）社会化手段社区治理；志愿者服务；公众参与及听证会。20三、当代政府治理的新工具（一）市场化工具1.民营化民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方。最典型的做法是将国有公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售给私有企业。以英国、新西兰和其他欧洲国家最为典型。英国：一是采取向公众出售股份的形式，实现国有企业的撤资；二是通过特许投标、合同承包，鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务。21三、当代政府治理的新工具（一）市场化工具2.用者付费把价格机制引入到公共服务中来。谁消费谁付费。优点：一是克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；二是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；三是可以使价格真正起到信号灯的作用，即市场机制在公共服务领域得以有效应用；四是可以增加政府财政收入，缓和政府的财政危机。如收费公路。22三、当代政府治理的新工具（一）市场化工具3.合同外包政府与其他组织一样都以平等主体的身份进入市场。变过去单方强制行为为双方合意的行为。是降低成本、节约开支的有效手段。合同外包常常使用竞争性招标投标（竞标）的方式。4.特许经营公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利；通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。23三、当代政府治理的新工具（一）市场化工具5.凭单制凭单也称为有价证券、代金券、消费券。基本特征是：凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴；凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者；凭单通常采取代金券的方式而非现金。6.分散决策是分权与权力下放的过程，赋予执行者更大的自主权。典型是美国联邦政府向州和地方政府放权。后者最典型的是英国的“下一步行动方案”和新西兰的公司化改革。丹麦的“政治性分权”也比较典型，其基本做法是把权力和决策交给另一民选的政治实体。24三、当代政府治理的新工具（一）市场化工具7.放松管制管制是由行政制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。管制分为经济管制和社会管制两大类型。基本假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率。放松管制在美国的应用最为典型。25三、当代政府治理的新工具（一）市场化工具8.产权交易最早是在渔业方面使用的，加拿大、冰岛、澳大利亚、新西兰最早进行了这方面的实践，运用可交易性配额解决了渔业中过度捕捞、政府管制成本高的难题。这四个国家的实践证明：“交易性配额可以被视为政府通过产权市场的系统变更达到政策目标的第一个重要例子。”用这种方法来控制有害物的排放，最典型的是美国。9.内部市场内部市场是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方或“公对公的竞争”，在英国、新西兰、瑞典等国家运用较多，例如，英国公费医疗拨款制度改革是建立内部市场的一次有益尝试。26三、当代政府治理的新工具（二）工商管理技术1.全面质量管理全面质量管理简称TQM，是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。TQM的内涵是：第一，对全面质量的管理；第二，全过程的管理；第三，全员参与的管理；第四，科学的管理。TQM追求的是质量第一和为顾客服务，以达到大家受益和预防性管理的目的。在美国，“质量政府”运动已开展多年。27三、当代政府治理的新工具（二）工商管理技术2.目标管理目标管理简称MBO，是通过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。目标管理由制定目标、实施目标、评价成果和支付报酬等步骤组成。目标管理有三大特征：（1）面向成果的管理。组织的长期目标；（2）分权与自我控制的管理。（3）参与式管理。28三、当代政府治理的新工具（二）工商管理技术3.绩效管理绩效是指组织中单位或个人的实际工作表现和工作成绩。绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。绩效管理过程包括三个基本活动