日本地下街的崛起与发展经验探讨

国际城市规划2007Vol.22,No.647摘要：日本地下街在经过七十余年的持续发展后，已经成为日本城市建设一个很独特与重要的商业公共空间，同时在地下街的经营管理、开发规模与法制规定发展上，也取得世界领先的地位。本文回顾了日本地下街的发展过程，同时以日本地下街在管理、开发与营运、内部环境与城市关系等方面的发展经验，分析日本地下街发展而成的特色，以期能够对我国城市管理与地下街开发提供参考。Abstract:Aftermorethansevendecadesofcontinuousdevelopment,Japaneseundergroundtownhasbecomeaveryuniqueandimportantbusinesspublicspacewithinurbanplanningproject.Japaneseundergroundtownmanagementandoperation,thedevelopmentscaleandthelegalsystemstipulationalsoobtainedtheworldleadingstatus.ThisarticlereviewsthedevelopingprocessofJapaneseundergroundtownwithitsexperienceofmanagement,developmentandoperation,internalenvironmentandthecityrelations,analyzingthecharacteristicofJapaneseundergroundtown,whichcanprovidereferencetoourcountry’scitymanagementandthedevelopmentofundergroundtown.关键词：地下街；公共空间；城市管理Keywords:UndergroundTown;PublicArea;CityManagement1日本地下街的缘起日本是亚洲各国中最早进行地下街建设的国家，与世界其他先进国家相比，日本所取得的成绩也最为可观。根据平成十七年版消防白书（总务省消防厅）所计算，至平成十三年（2005年3月）日本政府认定总共有70条地下街，总面积达113万m2[1]（见图1）。日本一般公认为最早的地下街是昭和七年（1932年）东京地下铁（银座线）的神田站须田町（见图2）与京桥两处地下街，这两处地下街是沿车站穿堂延伸的商业设施，属于小规模的地下商店型地下街，主要是为了有效的对车站进行集客，于是将地下道的店铺合并一起设置。1940至1950年因为二战的缘故而停顿了地下街的开发。到了1953年后才又开始将公共投资的目标转到地下街的开发，这年所兴建的两条地下街，其中银座三原桥地下街是为了收容地上的露天摊贩，石川地下街则开始配合地下铁与车站进日本地下街的崛起与发展经验探讨DiscussiononRisingandDevelopmentExperienceofJapaneseUndergroundTown刘皆谊作者：刘皆谊，同济大学建筑城规学院，博士研究生。[e-mail]图1日本地下街的发展情况资料来源：参照小松刚弘.形状,イメㄧジ,管理者などから检证した，日本全国の地下街庆应义塾大学,2003之附件所统计。图2日本最早的地下街——须田町地下街现状资料来源：[1]总共包括地下街63个，准地下街7个。48国际城市规划2007Vol.22,No.6行设置，虽然规模仍不大，但已经开始重视加入公共步道与地下街的设置，也正式进入日本大量开发地下街的时代。2日本地下街发展的阶段日本地下街的发展到目前已有74年的历史，在此过程中，日本地下街的开发并非一成不变，而是在不同时期按日本当时城市发展目标，对地下街发展进行修正。按时期的不同，日本地下街发展可分为下列时期：1）昭和30年代（1955年－1964年）1955－1964年的10年间是日本地下街大规模开发的萌芽期。这时期开始发展地下街，是因为在进行各地车站前广场的重整时，需要收容原本占据在车站广场的非法摊贩，地下街就是用来容纳非法摊贩的。另外，此阶段开始出现停车场配合地下街进行建设的模式。代表性的地下街有东京涉谷名店街、东京银座线浅草地下街、名古屋站前地下街等。这一时期地下街空间的特征是地下街通道的宽度很窄，各店铺的结构多属于狭长型，而且各种业态混合存在，地下街相接的大楼在连接上也完全没有计划。结果导致地下街的空间构成复杂与不安全，所以该时期修建的地下街到目前已很少存在与使用（见图3）。2）昭和40年代前半（1965年－1969年）1965－1969年时期延续了上个时期的特点，随着日本经济的巅峰成长，结合地铁与站前广场的整建计划，更大规模的地下街工程在日本全国各地不断地进行，地下街开发开始变成一种新兴的城市事业，规模十分惊人。此时期代表性的地下街有东京八重州、新宿西口、名古屋樱通Unimall（ユニモㄧル）、札幌大通地下街等。这个时期日本的地下街发展可以说是最鼎盛的时期，不论在数量与规模上都是日本发展地下街的最高点（见图4）。3）昭和40年代后半至昭和五十五年（1970年－1980年）此时期地下街的开发模式特征，主要是地下街结合地铁站一起开发，包括新宿南口、福冈天神、名古屋荣中央公园地下街（セソトラルパㄧク）等，都是用此种模式开发的地下街。现今日本地下街的开发时间，超过80%以上都是在此时期之前。虽然这个时期日本延续上个时期开发地铁与地下街的模式，但是由于日本几条地下街发生内部灾害，使得这阶段成为日本开发地下街的转折点，日本在这时期开始限制地下街的规模与数量，并开始严格将防灾法规引入地下街开发体系，使地下街兴建事业进入衰弱期（见图5）。4）昭和五十五年至今（1980年－2006年）此时期由于日本政府对地下街产生安全上的疑虑，导致兴建门槛提高，使得新增地下街的开发已经大量减少。直到1980年代中期，日本政府部分调整地下街的建设方针，开放城市站前广场与周边地区及寒冷多积雪地区，进行能提出确保市区连续性、完整性和提高舒适性、安全性证明的地下街新建与扩建工程。同时，随着对地下街建设限制的逐渐放宽，各城市地下街的建设风潮迅速回升。新建的地下街虽然数量不如前期，但规模上却比以前更大，动辄上万平方米的规模已司空见惯，而在地下街内防灾的安全性与人们活动的舒适度上也达到极高的水平。同时配合都市更新事业的展开，旧市中心结合地下街进行城市设计改造，并对地下街内部进行维护及重新设计，甚至与地面城市空间整合为新的城市公共空间，可以说日本地下街的开发方向，已由“量”的累积，正式转为追求“质”的提升（见图6）。3地下街的各项发展在日本发展地下街的过程中，也遭到许多不同方面的挑战。为了完善地下街，日本同时进行地下街在管理、开发营运、内部环境与城市关系的发展，使地下街成为一个更完整的运作体系，同时确保地下街的兴建，能为城市带来正面的影响。3.1管理概念二战结束后，日本开始大量兴建地下街。由于各界认定地下空间开发能有效地解决日本城市土地资源严重不足的问题，加上开发地下街方面也的确取得重大成绩，因此基本上日本国内是采取鼓励与放任的方式来面对各地方政府开发地下街的行为。所以初期日本对于地下街的管理是一种松散与不规范的态度，但由于忽视了地下街本身可能发生的城市灾害，也对日后日本地下街的发展埋下了隐患。在昭和四十五年（1970年）的大阪天六图3早期狭窄与复杂空间的地下街——东京都浅草地下街资料来源：图4日本地下街发展巅峰的代表——东京都八重洲地下街资料来源：图5开始重视防灾概念时期的地下街——名古屋荣中央公园地下街刘皆谊国际城市规划2007Vol.22,No.649地铁瓦斯爆炸事件、昭和四十七年（1972年）千日前百货大楼火灾等地下空间的灾害发生后，日本国内在昭和四十八年（1973年）制定了《基本方针》，对地下街开始进行严格的管制，打破了原本一窝蜂无秩序的地下街开发，并成立了“地下街中央连络协议会”，其中规定新建地下街必须由“地下街中央连络协议会”同意，并以严格的管理体制对全日本已建成或是计划当中的地下街进行监管。昭和五十五年（1979年）静冈车站站前黄金地下街（ゴㄧルデン街）的瓦斯爆炸事件后（见图7），日本开始重视对于与地下街及地下通路合并设置店铺的“准地下街”进行规模与法令上的限制，由五省[1]下达《地下街的基本方针》，除了提出比之前基本方针更严格的规定外，也确定在非不得已的状况不再兴建地下街的原则。同时日本政府开始思考对现存地下街的管理，除由各地方政府、消防单位介入监督外，也鼓励各地下街成立自己的管理公司进行地下街自主管理。从昭和五十五年（1980年）到平成二年（1990年）的10年间，日本一改上个时期对地下街的开放态度，压制地下街的开发。在这期间只有京都车站北口和川崎车站东口的地下街经由“地下街中央连络协议会”同意后兴建，虽然此时地方公共团体仍强烈要求日本政府降低对地下街的开发限制，但是在昭和六十三年（1988年），都市计划中央审议委员会仍根据禁止地下街与地下街相邻大楼地下空间接续的原则，重新加强了对地下街开发的限制。上述状况直到平成元年（1988年）提出的“推动公共利用地下空间基本计划策略”（地下の公共的利用の基本计画の策定等の推进）才有所改变，计划内容特别指出两个重点：首先是要强制达到地下街内部空间的公共比例；其次则是确立由地方公共团体[2]来主导地下街开发与城市环境的重整。于是开始再度出现较大型的地下街。此后，平成七年（1995年）的“规划缓和推进计划”、平成十三年（2001年）“地下分权推进法”都是采取对地下街开发放宽的态度，同时解散了地下街中央连络协议会，并废除了《基本方针》，从此以后新增地下街开发许可与安全对策改为各地方自治团体在符合建筑法与消防法的前提下自行决定。同时对消防的安全要求也开始以性能式法规[3]取代原有的条例式法规，使地下街设计与开发有更大的弹性。日本对地下街的管理态度变化，从其地下街发展的过程来看，可以发现两个时间上的关键点，一个是在1973年《基本方针》的出台，另一个则是在1988年后对地下街开发的再度放宽。整体而言，以上述两个时间点来说，在管理态度上是由初期的放任转为严格限制，再由严格限制修正为利用法律来进行规范；管理体系则由初期未建立管理体制，改由中央掌控的“地下街中央连络协议会”，再转为由地方政府分担权责；地下街的管理法令则是从《基本方针》后制定的功能性条例式法规，而转化到弹性较大、更有发挥空间的性能式法规。可以说日本对于地下街的管理也非一成不变，而是按实际上的需求不断地进行弹性修正，以建成更高质量与安全的地下街空间。3.2开发与营运日本的地下街开发开始多是由政府主导进行，并配合城市的大型公共建设，如车站改造、地铁的扩建、地下停车场的兴建或是缓和地面交通来进行地下街开发。此时开发成本主要集中在地下街的建设费用，土地成本问题尚未成为主要的影响原因。但政府主导的情况从1955年后发生改变，以地下街开发为主的大型计划开始出现，使地下街不再只是为了配合城市来兴建，民间开始认为地下街的投资是可以获利的，便积极参与到地下街的事业计划。地下街一时成为政府与民间共同经营开发的热门事业，并促使地下街朝大规模发展。但由于此时日本城市已进入高速发展阶段，随着土地需求的压力增加，连带带动土地价格飙涨，使得开发地下街的土地取得成本逐渐高过地下街建设费。而《基本方针》的出现，无疑又增加了地下街开发的成本。为了安全，《基本方针》限制商业面积需在总建筑面积的1/2以