《公共管理导论》读书报告

1《新公共管理导论》读书报告第二章——传统的公共行政模式作者欧文.休斯认为行政的发展经历了几个阶段：在早期，行政是由效忠于领导人的业余人员来实施的。19世纪末，公共行政产生，也就是被作者和众多学者称作传统公共行政的行政模式产生。20世纪初期，传统公共行政初具形态。在20世纪的大部分时间中，传统公共行政得以发展和稳固，直至20世纪七、八十年代，各国相继开展了以市场化和私有化为主要内容的新公共管理运动，随即，新公共管理理论大行其道，而作者和部分学者认为，新公共管理模式在彼时开始逐渐的取代传统的公共行政模式。然而，以企业家政府理论为代表的“新公共管理”受到了后来许多学者的批评，具有代表性的就是“新公共服务”理论。实践和时间证明，新公共管理理论在某种程度上存在矫枉过正的嫌疑，因此新公共服务理论能不能成为一种新的行政模式取代传统的公共行政模式，开辟一个新的行政管理纪元还是存疑的。在这一章中，作者主要集中介绍了传统的公共行政模式。作者总结，传统的公共行政模式的特征是：1、行政部门处于政治领导人的正式控制之下。2、建立在严格的官僚等级模式的基础上。3、有常任的、中立的和无个性特征的官员任职。4、只受公共利益的激励。5、不偏不倚为执行不偏不倚的为任何执政党服务。6、不是制定政策，而是仅仅执行政治官员做出的决策。这些传统公共行政的规则有着深厚的理论基础，主要来源是美国的伍德罗.威尔逊、费雷德里克.泰勒和德国的马克思.韦伯。我读完这章后看到，作者的阐述的主要部分就是围绕这三位伟大的科学家的思想展开的。我认为，作者在本章的2.2和2.3主要介绍的是传统的公共行政产生的原因。以我个人浅陋的认识认为，一个改革发生，必然是因为已经存在的体系或者模式，在长期的运行的过程中，暴露了他本身存在的缺陷；或者在具体的操作过程中，实践违背了设计的初衷，逐渐偏轨，加之时代的变迁，外部环境中的相关因素发生改变，使得问题出现并且日积月累，积水成渊，形成积重难返的局面。这个时候，改革就出现了，因为我们有不满，所以期待改变。改革的规模和涉及的范围主要取决于问题严重的程度以及客观环境压力或引导力的大小。这是改革出现、发展和产生结果的内在逻辑。这样的例子比比皆是。比如，唐代的赋税制度——2租庸调制，这个制度最主要的用意在“为民置产”，使大家都有田地，租庸调项目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有调，有身者同时必有田有家，于是对政府征收轻微的税制，将会觉得易于负担，不会感到痛苦。唐代的租庸调制，大体比汉代税额更轻，说得上是以后总轻徭薄赋的制度。①这个制度无论是初衷还是制度的设计，都比较人性、可行。但是，由于配套的户籍制度的存在的缺陷，以及在具体的执行过程中，操作的偏离，最终还是导致的租庸调制的消亡，由两税制取而代之。19世纪，改革发生了，而这次改革主要是针对早期行政而开展的。在2.2中，作者就主要介绍了早期的行政，介绍内容不多，主要集中介绍早期行政存在的一些问题。作者认为早期的行政系统都有一个重要的特点，那就是“人格化”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础。而不是“非人格化”的，即以合法性和效忠于组织与国家为基础。因此，早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败和滥用职权。作者举了两个具体的例子：1、国家政府的用人制度，在早期行政的环境下，那些想要在政府供职的人，主要求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买官，这些都是司空见惯的事。这种方式无法保证被政府录用的人在各方面都是胜任的。2、美国的“行政分赃”制度，公职的好处理所当然的属于在大选中获胜的政党。这产生了许多负面的后果，在这里我就不赘述了。早期行政形式的固有问题最终引起了19世纪的改革。本章的2.3主要介绍的就是19世纪的行政改革实践。在1854年，英国提出了《诺思科特-特里威廉报告》，这个报告被认为是“标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制度的逐步衰落。该报告强调人事问题，俗人她的建议推行得较慢，但是它确实代表了传统公共行政的模式的产生”②。在这个报告中，包含了很多传统公共行政的思想理念，比如：通过考试来选拔人才，择优录取，行政中立不受政党派别的的控制。其次，介绍了19设计中期美国通过的《文官法》，它将在政府中成立一支没有政治立场的、完全中立的文官队伍的思想制度化，法律化，使之固定了下来。传统公共行政的改革实践兴起，是实实在在的，行政管理模式受到很大的冲击，发生了性质上的变化。接下来，在2.4,2.5,2.6三个小节中，作者分别比较详细的介绍了韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论、威尔逊与政治控制、泰勒与管理制度。我想用表格①钱穆《中国历代政治得失》，2012，第61页②欧文.休斯《公共管理导论》，2007，第21页3来梳理这些知识。名称主要重要内容官僚制理论1、理性的、稳定的权威来自于法律和根据法律制定的规定2、严格的等级制3、政治生活是非人格化的，它与工作人员的私人生活相分离4、行政是一个专业的职业，官僚制的工作是一个全职工作5、公职管理是一种可以学习的的活动，遵循一般性的规定6、公职属于地位较高的社会精英，他们终生任职，受到明显的“社会的尊重”③7、档案管理十分重要，保持行政工作的一致性政治与行政二分法1、政治与行政是相分离的，他们各自有明确的责任和义务，政治更强调政策的制定，行政是政策的执行，被认为是中立的、匿名的。科学管理理论1、标准化工作，包括标准的工作时间、最佳的工作方式2、激励性的工资制度3、用效率和科学取代心血来潮的决策我的总结比较拙劣，这三个理论的主要内容当然不止仅仅局限于这些。那么，这些行政改革和政治理论，给行政模式到来了怎样的影响呢，书上有这样的描述：公共行政成为一种专门职业，它需要明确的、以功绩制为基础的公职人员来实施。在那是，为公众服务是一种高尚的职业，他需要的是可以成为特殊的行政精英的最优秀人才，其行为总是遵循着法律和已被确认的惯例。政治官员进进出出，但是政府机构掌握在常任的文官手中，政权更迭可以平稳的进行。④我个人认为政府按照严格的等级制度构成，这带来的极大的影响，行政人员的行政行为来自了职位所赋予的职位职责，是法定的，减少了行政行为的随意性。通过考试选拔政府的常任供职者，为政府选拔了优秀的适合政府岗位工作的人员，这也大大提高行政的有效性和效率，杜绝买官、靠裙带关系进入政府的现象，增加了社会的公③马克思.韦伯《GreatandMills》,1970,pp.199-203④欧文.休斯《公共管理导论》，2007，第19页4平。一切以制度为准，有利于消除了专制。档案资料存在，遵循先例的规则，尊重法律的基础意味着在出现类似情况的时候会做出相同的决策，保障了行政行为的一致性，同样是有利于社会公平的。本书主要是想要介绍新公共管理改革运动以及新公共管理理论，按照作者的观点，新公共管理是针对于传统公共行政的不足和面临的挑战出现和发展的。在接下来，作者就介绍了他和相关专家认为的传统公共行政存在的问题。在这里，我想用自己在第一章中总结的一个表来阐述。基本原理挑战传统公共行政（七条原理构成一个典范）1、官僚制，政府本身应按照等级。官僚值得原则进行组织。2、存在最佳的工作方式，严格遵循科学管理原则，可以提供组织运作的最佳方式。3、通过官僚制组织提供服务。4、行政人员普遍信奉政治与行政二分法。5、认为激励个体公务员的力量是公共利益。6、需要一支中立的、无个性的、终身任职的职业官僚队伍。7、公共服务领域的任务是行政性的，无需为结果承担个人责任。1、官僚制并非在所有场合都运作良好。2、试图寻找一种工作方式非常的困难。3、官僚组织不是提供公共物品和服务的唯一方式。4、实际上，行政与政治问题长期交织在一起。5、公务员不是纯粹的、大公无私的。6、终身任职已经十分罕见。7、公共部门的任务具有管理性，要求人们对结果负责，公务员不仅是执行指令。接下来是我个人的一些小小的思考。书上在引言部分就提到传统公共行政的影响之一为：政治官员进进出出，但是政权的更迭可以平稳的进行。我个人认为是很了不起的进步，这保证了整个国家的稳定，普通的百姓简单的生活一直持续着，不会因为政治生活的变革而发生剧烈的震荡。对于百姓来说多么的可贵，百姓安乐是国之根本。作者在本书中多次义正言辞的声明，传统的公共行政模式已经过时了，正在被取代，而且这种趋势不可逆转。我个人的观点是，传统的公共行政模式确实存在本身的缺点，比如官僚制组织按照严格的等级制度形成，组织结构比较庞大，层级很多，这必然导致系统反应速度的迟缓，作者认为它不是最有效的组织形式，众多学者对传统的公共行政模式的批评也集中在官僚等级制上面。可是，因为这些细枝末节的问题我们就要彻底推翻这种模式吗？这种行政模式带来的国家行政生活的稳定，带来的社会公平，公益这些大的功能就不重要了5吗？而且，随着时代的发展，沟通通讯技术的发展及运用，不可以加快官僚制组织的反应速度，解决这些效率问题吗？而且，我认为，构成传统行政模式的各个理论不是单独运行的，而是存在相互补充的，相互成为补丁的关系，减少这个模式的缺口。比如针对效率这个问题，层层森严的等级确实存在反应速度慢的问题，而我认为，泰勒的科学管理理论—寻找最佳的工作方式，规范科学的动作，规定科学的动作时间，就是在提高效率，改善绩效。就像一个庞大的、稳定的机器人的大骨架首先建好后，内部小的零件也嵌入进去，加上些润滑油，这个机器人就灵活的开动了。在长期的运行过程中，随着时间的推移有一些制度的贯彻可能偏离了设计的初衷，比如在官僚组织中，规则本身变成了组织力图达到的目标，而我不是达成目标的手段，⑤这也成为该行政模式被人诟病的点。可是，我却觉得这些点都太小了，目标在长期的运行中被模糊了，我们重新给明确了不就可以了吗？传统的公共行政模式还有很多深奥的知识，我需要认真的学习，在此基础上再来进行辩证的思考，可能随着认识的增加，我的疑虑也会越来越来多，我感觉这是个有趣的学习过程。⑤⑤欧文.休斯《公共管理导论》，2007，第43页