《质量发展纲要》解读马

中共大理州委党校马云波2012年9月10日质量反映一个国家的综合实力，是企业和产业核心竞争力的体现，也是国家文明程度的体现；既是科技创新、资源配置、劳动者素质等因素的集成，又是法治环境、文化教育、诚信建设等方面的综合反映。质量问题是经济社会发展的重大战略问题，建设质量强国，是我国经济社会发展的迫切需要，是科学发展的战略抉择。第七次世界质量大会的主题是：“质量第一、永远第一”。社会发展到今天，质量成了热点，成了追求，成了衡量和鉴定一切的总标准。社会调查显示5《质量发展纲要》起草工作于2010年3月份启动，历时近2年。国家质检总局会同国家发展改革委等14个部门成立了编制工作领导小组和起草小组，还成立了由中国工程院院士担任组长的编制工作专家咨询组。先后召开了16次起草工作会议、5次部门和行业论证会议、3次地方调研座谈会、2次中央企业座谈会以及2次专家咨询论证会，广泛征求意见，反复修改完善，形成纲要初稿，于2011年11月上报国务院。国务院办公厅对纲要初稿作了进一步修改完善，并再次征求了14个会签部门和中组部、教育部、监察部、财政部、人力资源和社会保障部、国务院法制办等相关部门的意见后，形成纲要送审稿。2012年1月11日，国务院第189次常务会议审议并原则通过了《质量发展纲要》。2012年2月6日，国务院正式印发了《质量发展纲要》（国发〔2012〕9号）。7《质量发展纲要（2011—2020）》(以下简称《纲要》)既充分肯定了近年来加强质量工作取得的成绩，又客观分析了质量工作方面存在的问题，特别是对下一步实施质量强国战略的目标任务进行了明确的部署，可以说，《纲要》是质量工作促进科学发展的一个重要里程碑，《纲要》的印发和实施，必将开创质量工作新局面，使质量工作在加快经济社会发展中发挥更大的作用。“质量发展”是“质量振兴”的承接和深化8从《质量振兴纲要》到《质量发展纲要》编写思路9突出一条主线——建设质量强国。兼顾两个扇面——质量安全与质量发展。围绕三大质量——产品质量、工程质量、服务质量。做好四个结合——宏观管理与微观管理相结合；源头治理与事后监督相结合；技术创新与质量管理相结合；定性与定量相结合。主要内容10一、编制背景二、基本内容三、几点思考一、编制背景1112（一）《纲要》编制的必要性《质量振兴纲要》2010年已到期，为保证质量工作政策规划的延续性和历史承接关系，需要制定新的质量纲要。（1）《质量振兴纲要》需要传承131.质检事业发展的需要（2）质量监管机制需要完善一是已有质量监管制度需要不断完善和固化。二是质量监管机制需要创新。14三是监管体系不健全。（3）质量监管能力需要加强当前，质量监管仍然存在薄弱环节，主要表现在：监管力量严重缺乏检验检测能力不足经费投入不够15“问题胶囊”事件暴露出什么？以浙江新昌为例，该地共有胶囊生产企业40余家，年产量近千亿粒胶囊，市场份额占全国的40%左右。相对如此巨大的产业规模，县食品药品监管局只有十几个工作人员，且该县没有符合规范的药品检验机构，其监管力量和技术支撑的不足可见一斑。我国食品药品监管人员共计8万人左右，却监管着全国近5000家药品生产企业、40万家药品流通企业、17000家医疗器械企业、3400多家化妆品企业、2000多家保健食品生产企业，以及230万家餐饮企业。如此庞大的企业数量，与8万名监管人员形成鲜明对照，即便是抽检，恐怕也做不到监管的全覆盖。企业数量与监管力量对比悬殊，监管体制机制不顺畅（4）质量技术基础需要夯实标准总体水平较低计量保障能力不足认证认可工作基础较弱18一些领域缺乏计量基准、标准，国际互认测量能力相对薄弱，目前我国参加国际比对数量仅占比对总数的30%。（5）质量法律法规体系需要健全时效性不够系统性不够惩戒力度不够19本世纪初我国每年由假冒伪劣产品造成的直接经济损失在2000亿元左右，国家因此年均损失光税收就达250多亿元。有关部门曾统计过283家名优企业填写的问卷数据，这283家企业有16类650多个品种的名优产品被仿冒，制假企业遍及490个县市。另据有关方面对146家被假冒产品侵害的企业进行的调查，其中有123家被假冒的产品的销售额占其真品销售额的60%以上，有11家超过了100%，受侵害最严重的一家假冒产品销售额是其真品的568倍。多年来造成假冒伪劣行为打不绝、打不死现象的原因有很多，最根本的原因是“典”不重，法律制裁力度不大。我国2000年新修订实施的《产品质量法》对制售假冒伪劣者处没收违法生产、销售产品，并处货值金额3倍以下罚款，相比而言仍显较轻；我国《消费者权益保护法》，在立法的指导思想上重于对受假冒伪劣之害的消费者的补偿，而不重于对违法者的惩戒；另外与信用制度建设密切相关的法律法规还有待加强，如《信用法》、信用中介管理及征信管理条例等一些法规尚未出台实施。虽然我国《刑法》对假冒伪劣违法者判刑规定较严，但我国在运用《刑法》打击假冒伪劣方面的力度较轻，用《刑法》量刑的比例太低。2.保障和改善民生的需要（1）质量安全关系民生一是质量问题不仅是经济问题，更是社会问题。二是质量安全成为社会关注的焦点。22（2）当前质量安全形势依然严峻质量安全事件时有发生。近年来，“问题奶粉”、“地条钢”、“黑心棉”、“土炼油”、“地沟油”、“瘦肉精”、“甲醛超标”等一系列质量安全事件频繁发生。制售假冒伪劣屡禁不止。2011年我国累计查处各类假冒伪劣案件11.13万起，查获假冒伪劣产品货值55亿元。消费者质量投诉居高不下。2011年仅中消协受理的质量投诉就达到30.5万件，占全部投诉的50.2％，已连续10年超过50％。23食品安全2012年年初，有两组数据引起人们广泛关注。一组是调查数据：有80.4%的人对食品没有“安全感”；一组是检测数据：国家质检总局发布我国食品检测合格率超过90%。这看似矛盾的两个数据，反映了当前我国食品安全现状：总体稳定向好，问题不可忽视。如:“三鹿奶粉事件”•原料奶以次充好、弄虚作假（企业忽视质量、盲目抢购）•生产过程中添加三聚氰胺（利欲熏心、故意隐瞒真相）•食品安全监督管理存在漏洞（免检产品脱离监管撑起保护伞）•社会监督软弱无力（知情不举、听之任之）•政府处置不力、报告不及（未做深入调查，轻信企业汇报）中国食品安全形势严峻监管执法存“短板”•食品安全，关乎每个人的健康和生命。能否保障食品安全，让人吃得健康、吃得安全，对老百姓来说是“天大的事”。“2011年，侦破食品安全类犯罪案件5200余起，抓获涉案人员7000余人，286人被判处有期徒刑、无期徒刑或死缓。”食品安全问题多发易发的原因•违法犯罪成本过低。“法不足畏”，往往使一些人逐利而往、知法犯法。2010年查处一起案件时，违法企业总经理叫嚣：“最多判我三年就出来了。”同年另一起“窝案”中，有超过20%的涉案人员属于再犯。•监管存在薄弱环节。多头管理体制，容易产生“人人都管事、事事无人管”的监管盲区。监管人手不够，执法装备匮乏，“眼观目测”难以发现安全隐患。安全标准、检验检测、风险监测等技术体系还不完善，很难实现事前防范、科学管理。食品安全问题多发易发的原因•食品产业小、散、乱突出。我国是食品生产消费大国，食品生产经营者有1000多万户。但产业素质总体较低，80%以上是10人以下的作坊式小企业，还有2亿多农产品种植养殖户。如生猪养殖，美国养猪户数为7万，而我国有6700万。•从业人员素质不高。与其他行业相比，食品行业从业人员素质相对较低。据统计，我国从事农产品生产的3.4亿人中，文盲和小学文化程度者约占40%；食品工业和餐饮行业1600万从业人员中，85%以上是受教育水平相对较低的进城务工人员。•从纵向看，安全问题是食品产业“成长中的烦恼”。改革开放前，食品种类单一、供应短缺，维护其质量安全相对容易。今天，食品种类已有28个大类、525个分类，具体品种不可胜数，消费量更是大大增加。如2011年全国肉类消费量比1980年增长了7倍，鲜奶人均消费量增长近30倍。但是相对于数量的扩张，安全保障未能及时跟上。•从横向看，任何国家在食品安全方面都不存在“零风险”。如:上海“楼脆脆事件”：•房地产项目•行业的暴利驱使•设法偷工减料（施工成本仅占项目资金三分之一）•桩基竟然是空心水泥管住房城乡建设部通报的对二十地区建筑工程质量安全督查情况表明建筑工程质量安全管理仍存在以下几个方面的问题:一是质量安全监管力度仍需加强。部分地区建设主管部门质量安全监管不到位，监管人员依法行政水平和业务素质有待提高；部分地区质量安全监管机构不健全，监管人员、经费不足，在一定程度上影响到质量安全监管工作的开展。二是建筑市场秩序亟待规范。部分建设单位不履行法定建设程序，随意压缩合理工期、压低工程造价，工程质量安全基本条件得不到保障；部分施工单位层层转包、违法分包挂靠、以包代管现象严重，质量安全责任制不落实，隐患排查治理走过场；部分监理单位不认真履行质量安全监理职责，监理行为不规范；部分设计单位、施工图审查机构审核程序不完善，管理制度不健全。三是工程设计质量有待提高。部分工程设计文件不齐全，工程结构设计计算书和图纸不吻合；部分工程的抗震概念设计考虑不周，结构体系及构造措施不尽合理，构件设计不符合规范要求，其中框架梁柱设计的不符合率达7．3％。四是工程施工质量存在通病。部分工程钢筋绑扎不规范，砌筑质量不高。受检项目中钢筋安装的符合率仅为35．8％，基本符合、不符合率分别为56．8％、7．4％；砌筑质量的符合率仅为24％，基本符合、不符合率分别为74％、2％。五是施工现场存在安全隐患。21％的工程现场安全防护存在安全隐患；17％的工程施工现场隐患排查制度落实不到位；11％的工程建筑起重机械设备安拆方案制定和实施不规范；少数施工现场还存在施工人员未佩带安全帽、安全带等现象。3.由制造大国向制造强国发展的需要（1）中国已经成为制造大国但不是制造强国35“历史性的超越”•事实上，中国在1830年代制造业产值曾占全球的30%，但随后爆发的鸦片战争，却将该成就打入谷底，到1900年，这个份额降至仅大约6%。之后，中国用了100多年来实现追赶。“历史性的超越”•从基础工业数据看，2010年中国粗钢产量6.27亿吨，占世界总产量的44.3%，超过第2至第20名的总和；水泥产量18.68亿吨，占世界总产量60%；电解铝1565万吨，占世界总量65%；精炼铜产量占世界24%，而消费量占世界一半；煤炭产量32.4亿吨，占世界总产量的45%；化肥产量占世界35%，化纤产量占世界42.6%；玻璃产量占世界50%。除了石油、乙烯，中国的基础工业产能大多名列前茅。“历史性的超越”•在具体产品上，中国的成绩单同样出众——汽车产量1826.47万辆，超过美国，占世界总产量的25%；船舶产量占世界41.9%；工程机械占世界43%。中国还为世界生产了68%的计算机、50%的彩电、65%的冰箱、80%的空调、70%的手机、44%的洗衣机、70%的微波炉和65%的数码相机……大而不强主要表现在：39大而不强•目前，中国制造在关键生产环节与核心部件上技术落后，装备水平低。钢铁、有色金属、石油化工、电力、煤炭、建材等15个行业，技术水平普遍比国际落后5~10年，有的落后20~30年。•中国“钢铁产量世界第一，只有15%~20%的设备属国际先进水平。宝钢、鞍钢、首钢和武钢四大集团，销售额的总和只有新日铁的63%。大而不强•中国全社会固定资产投资中，设备投资有2/3依靠进口。其中光纤制造设备的100%，集成电路芯片制造设备的85%，石油化工装备的80%，轿车、数控机床、纺织机械、胶印设备的70%是进口的。•劳动生产率低下。美国在2010年的制造业产出仅略低于中国，但美国制造业只有1150万工人，而中国制造业雇用了1亿人。同时，中国的制造业产出中，“很大一部分来自美国企业的中国子公司”。（2）制造业由大变强必须提升质量竞争力从国际看，美、英、法等发达家提出制造业振兴战略。从国内看，“十二五”规划提出制造业由大变强的目标。42经济发展面临由速