开放中国大陆民众来台旅游法制递嬗与影响之研究

開放中國大陸民眾來臺旅遊法制遞嬗與影響之研究范世平217開放中國大陸民眾來臺旅遊法制遞嬗與影響之研究范世平（金門技術學院助理教授）摘要從1980年代末期開始，兩岸旅遊交流迅速增長，但發展迄今，臺灣人民赴中國大陸旅遊者多，中國大陸人民來臺者少，成為一種不平衡的發展。此外，近年臺灣入境旅遊成長有限，而中國大陸出境旅遊又快速崛起，因此，政府也循序漸進地開放中國大陸民眾來臺旅遊。本文藉由全球化與混合經濟理論探究臺灣開放中國大陸民眾來臺旅遊之相關法制變遷，其中可區分為專業人士參訪、小三通與觀光旅遊等三種模式，但目前的開放幅度均相當有限。在可預見的未來，迨全面開放中國大陸人士來臺旅遊與兩岸直接通航後，對於臺灣之旅遊產業與兩岸關係勢必產生深遠影響。關鍵詞：中國大陸、觀光政策、觀光法規、兩岸關係、小三通壹、前言以下將分別針對本文之研究動機、研究目的、文獻回顧與評析等部分進行探討。一、研究動機在國共對峙長達50年後，1987年臺灣政府為順應民意與基於人道218遠景基金會季刊第七卷第二期2006年4月TSSCI期刊收錄名單考量，開放民眾赴中國大陸探親。之後，赴中國大陸旅遊的風氣方興未艾，成為臺灣出境旅遊人數最多的地區；但由於政治上的因素，中國大陸人民來臺旅遊卻遲遲未能展開。1978年中國大陸在改革開放後正式發展入境旅遊，因兩岸文化接近與旅遊資源豐富，因此，直接衝擊臺灣旅遊產業而造成每下愈況，再加上1990年代開始中國大陸出境旅遊快速崛起，使得臺灣業者要求政府開放中國大陸人士來臺旅遊的呼聲不絕於耳。事實上，開放中國大陸人士來臺觀光我方早有作為，相關法制的遞嬗不但代表此一政策演變，更攸關臺灣旅遊產業的發展與兩岸民間往來的未來。二、研究目的本研究希望透過不同角度的分析，得到下列之研究成果：藉由全球化與混合經濟理論分析開放中國大陸民眾來臺旅遊相關法制之內涵。探討開放中國大陸民眾來臺旅遊之發展過程、法制遞嬗與實施成效。評估未來開放中國大陸民眾來臺旅遊的發展與影響。三、文獻回顧與評析本文之相關文獻主要包含兩大學術領域，一是法律領域，另一則是旅遊領域。文獻回顧就法律研究領域來說，有關旅遊相關議題之研究並不多見，原因是法學研究範圍浩瀚，此一議題並非法學界所熟悉，僅發現如尹章華、張翠怡等探討有關旅遊權益之爭議，1以及如曾隆興、陳志川、林尹章華，《旅遊權益》（臺北：永然文化公司，2001年）；張翠怡，《旅遊服務於消費者保護法之解釋與適用》（臺南：成功大學法律學研究所碩士開放中國大陸民眾來臺旅遊法制遞嬗與影響之研究范世平219瑞珠等探究旅遊契約之議題，2至於有關中國大陸民眾來臺旅遊之研究並未發現。而中國大陸學者如王健與王立綱、浦秀賢等，雖建構出旅遊法學體系，也探討中國大陸出入境法制變遷，但並未探究來臺旅遊之議題。3旅遊相關研究，長期以來均依托在企管領域中，對於旅遊法規、旅遊政策等公共議題並未重視。此外，雖然兩岸旅遊互動頻繁，但臺灣旅遊學界之研究多以本地為主，目前僅有林鴻偉、林國賢與陳光華、容繼業、陳怡如等從管理領域探討中國大陸觀光客來臺旅遊之滿意度，4至於法制研究即使是楊正寬所著之《觀光政策、行政與法規》中亦尚無論及，5僅見江東銘簡要介紹中國大陸民眾來臺入出境與簽證之規定；6陳嘉隆介紹來臺旅客之接待程序，7范世平、吳武忠則探討論文，2003年）。曾隆興，《現代非典型契約論》（臺北：自印，1999年）；陳志川，《旅遊契約暨旅遊廣告之研究》（臺北：東吳大學法律研究所碩士論文，2001年）；林瑞珠，《旅遊契約暨其定型化之研究》（臺北：中興大學法律學研究所碩士論文，1994年）。王健，《旅遊法學概論》（天津：天津科技翻譯出版公司，1990年），頁14-18；王立綱、浦秀賢，《現代旅遊法學》（青島：青島出版社，1999年），頁218-247。林鴻偉，《大陸來台旅客之旅遊參與型態、觀光形象滿意度與重遊意願關係之研究》（臺北：世新大學觀光事業研究所碩士論文，2002年）；林國賢，《大陸民眾來台旅遊態度與動機之研究》（臺中：朝陽科技大學休閒事業管理研究所碩士論文，2003年）；陳光華、容繼業、陳怡如，〈大陸地區來台觀光團體旅遊滿意度與重遊意願之研究〉，《觀光研究學報》，第10卷第2期，2004年5月，頁95-110。楊正寬，《觀光政策、行政與法規》（臺北：揚智圖書公司，2000年）。江東銘，《旅行業管理與經營》（臺北：五南圖書公司，2002年），頁78-118。陳嘉隆，《旅行業經營與管理》（臺北：自印，2004年），頁339-359。220遠景基金會季刊第七卷第二期2006年4月TSSCI期刊收錄名單了中國大陸出境旅遊的發展過程與有關法令，以上均未涉及中國大陸民眾來臺旅遊部分。8文獻評析由於當前法學領域相關著作多係旅遊權益與契約之探究，與本研究較無直接關連；而旅遊學界之著作對於本文之相關性亦甚為有限，故本文不論就法學與旅遊領域而言，均屬「開創性之研究」。貳、研究架構中國大陸觀光客來臺旅遊的法制發展，本文認為可以從兩個理論面向，即全球化與混合經濟理論來加以詮釋，此亦構成本文之研究架構與途徑。一、全球化理論與中國大陸民眾來臺旅遊法制加拿大學者麥克魯漢(MarshallMcluhan)在1960年代初期提出了「地球村」(GlobalVillage)概念，9此為全球化理論之濫觴；1980年代末隨著冷戰結束，經濟與人員流動的快速增加，使得1990年代「全球化」(Globalization)一躍成為熱門名詞，事實上就在同一時期，兩岸之間的旅遊交流也逐漸展開。1949年中共建政後兩岸完全斷絕聯繫，直到1978年中國大陸改革開放，兩岸交流才逐漸展開，但當時只是臺灣民眾單方面地前往中國大陸旅遊，隨著2001年底兩岸加入世貿組織，此一單向發展出現轉變。誠如賀爾德(DavidHeld)等人所言「全球化起於人員的流動」，10范世平、吳武忠，《中國大陸觀光旅遊總論》（臺北：揚智圖書公司，2004年），頁178-199。MarshallMcluhan,UnderstandingMedia(London:Rouledge,1964),p.358.DavidHeld,AnthonyMcGrew,DavidGoldblatt&JonathanPerraton,GlobalTransformations:Politics,EconomicsandCulture(London:Polity開放中國大陸民眾來臺旅遊法制遞嬗與影響之研究范世平221蘭方特(Marie-FrancoiseLanfant)等人強調「國際旅遊(InternationalTourism)已經成為一種全球現象與難以避免的國際事實」11，臺灣為符合全球化「普世價值」之一的「人員自由流動」概念，也必須開放中國大陸觀光客進入。因此，誠如鮑曼(ZygmuntBauman)所言，「全球性的自由移動代表著提升、進步與成功，而靜止不動則散發著頹廢、失敗與落伍的惡臭」，12臺灣若仍拒絕中國大陸民眾來臺旅遊，便是與全球化接軌之原意背道而馳。科恩(RobinCohen)與肯尼迪(PaulKennedy)對於全球化特徵提出了六點詮釋，13本文以其論點為架構並綜合相關學者之論述，探討臺灣何以必須開放中國大陸觀光客來臺，而這些變化也都具體展現在相關法制上：時空概念的變化由於人類間快速的流動，導致時間與空間的巨大改變，羅伯遜(RolandRobertson)稱此為「世界的壓縮」(Compression)；14賀爾德等人也認為「全球化改變了時空的過程，使不同區域的人類活動連接在一起」，因此跨越邊界的活動開始「有規則」地展開，尤其隨著運輸體系的發展，人口在全球流動的速度不斷提高。15兩岸隨著經貿與人員流動的密切，加上航空發達，已徹底改變時空概念，目前對於臺灣Press,1999),p.48.Marie-FrancoiseLanfant,JohnB.Allcock&EdwardM.Bruner,InternationalTourism:IdentityandChange(London:Sage,1995),p.25.ZygmuntBauman,Globalization:TheHumanConsequences(London:PolityPress,1998),pp.121-122.RobinCohen&PaulKennedy,GlobalSociology(London:MacmillanPressLtd.,2000),p.24.RolandRobertson,Globalization:SocialTheoryandGlobalCulture(London:Sage,1992),p.8.同註10，頁15。222遠景基金會季刊第七卷第二期2006年4月TSSCI期刊收錄名單民眾來說，中國大陸已經接近「一日生活圈」，未來若兩岸直航後，此一效應將更顯著，但對於中國大陸民眾來說，前來臺灣卻仍困難重重，其時空概念並未有明顯改變，因此，這種「不對稱」的發展，在臺灣邁向全球化的進程中勢必要有所調整。全方位的結合與互動全球化架構下，不論政治、經濟、社會、文化等領域都會聚焦在一起，相互強化而不斷擴大對個人的影響，因此人們開始從過去單純的線性因果觀轉變為結構式思考，「國家」也由過去以「領土典範」與單一民族國家為取向轉變為「跨國典範」與全球取向。當中國大陸都已擺脫重重限制而開放民眾出境旅遊時，臺灣似乎也不能固守過去敵我互不往來的冷戰思維，必須大幅開放中國大陸民眾來臺。另一方面，在全球化的公共事務參與模式上，也從過去的「由上（政府）而下（民間）」轉變為「由下而上」，16由於開放中國大陸人士來臺觀光將有利民間旅遊業者，因此，業者給政府壓力始終不斷，這正符合此一「由下而上」模式。文化互動的增長全球化所強調的是不同文化間互動大幅增加，誠如賀爾德等人認為「旅遊業是文化全球化最明顯的形式之一」，17透過跨國旅遊，觀光客固然可體驗不同文化，但另一方面科恩與肯尼迪亦認為「世界觀光客本身就代表著全球化」，18觀光客更是文化的傳遞者。因此，透過中國大陸觀光客來臺，可了解臺灣真正的社會文化與民主價值，也可讓臺灣民眾親身了解中國大陸民眾的思維。李英明，《全球化下的後殖民省思》（臺北：生智文化公司，2003年），頁28-36。同註10，頁360。同註13，頁216。開放中國大陸民眾來臺旅遊法制遞嬗與影響之研究范世平223面臨共同的課題全球化下許多課題不再侷限某些國家，會向外擴散成為其他國家的課題。誠如前述，當「全球性自由移動」已成為全球化的普世價值，當中國大陸人民可自由來往各個國家，卻唯獨臺灣不能通行，臺灣似乎無法再劃地自限。聯繫與依存的增加在全球化進程中，國家間的依存程度大幅增加，國際關係學者基歐漢(RobertO.Keohane)與奈伊(JosephS.Nye)所提出之「複合互賴」(ComplexInterdependence)，強調在跨國互動日益密切與複雜的情況下，各行為者間都會受到彼此行動的影響，而且彼此的需求與依賴也有增無減。19過去二十多年，臺灣民眾大量前往中國大陸旅遊，貢獻了巨額外匯與增進當地就業，如今在此複合互賴架構下，正是中國大陸觀光客來臺「回饋」的時機。跨國行為體的發展跨國行為體包括了跨國公司、國際政府組織(InternationalGovern-mentalOrganizations,IGO)、國際非政府組織(Non-GovermentalOr-ganizations,NGO)等。根據世界旅遊組織統計，1990年全球旅遊業收入為2,641億美元，2002年達到4,742億美元，而預計2010年時將達到67,710億美元，20誠如辛格勒(M.T.Sinclair)與柴桂(A.Tsegaye)所說「旅遊業目前已是全球第三大產業，僅次於石油與汽車業」，21因此，旅遊產業跨國公司的重要性不言可喻，正如弗里德曼(JanathanFri-edman)所說「旅遊產業是世界上最大的跨國經濟活動之一」。22但臺RobertO.Keohane&JosephS.Nye,PowerandInterdependen