《行政强制法》

1对《行政强制法》的学习理解第一章总则第一条为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制措施与行政强制执行的区分，主要标准在于“是否有确定义务的行政决定的先行存在”和“是否有待履行的义务先行存在”。也就是说，实施行政强制措施的前提条件是“情况紧急”，不需要有待履行义务的行政决定先行存在，也不存在事先确定的“有待履行的义务”，是一种“暂时性限制或控制行为”；而实施行政强制执行的前提条件是“行政决定”，它是在已经作出的行政决定确定的义务未得到履行的情况下实施的，是一种“依法强制相对人履行义务的行为”。第三条行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。2第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。“无法律则无强制”。行政强制权是一种对公民、法人权益产生深刻影响的公共权力，它不能来自一般授权，必须来自法律法规的特别授权，严禁行政强制主体自我授权。行政强制法定原则主要包括两个方面的要求：一是法律优位，即行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触，所有行政强制行为都要与法律规定相一致；二是法律保留，即有些行政强制必须由法律作出规定，法律之外的行政法规和地方性法规不得作出规定。法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。第五条行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。第六条实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。第七条行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。目前行政处罚的案卷反映出，我们的工作有存在三个突出问题：一是不足够注意保护当事人的陈述、申辩权；二是不注意记录当事人的陈述、申辩，以致当事人是否有陈述、3申辩，行政机关是否履行了这一程序，没有证据（记录）证明；三是形成行政决定时，没有回应当事人的申辩。正确的做法是，行政决定法律文件（如行政处罚决定书）中应当有以下内容：如实反映当事人的申辩要点，然后进行分析，正确的，明确予以采纳；不正确的，说明理由，明确不予采纳，最后才行成行政决定。第二章行政强制的种类和设定第九条行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。限制公民人身自由。《渔业法》第45条有“责令其离开或者将其驱逐”的规定，《动物防疫法》第31条“根据扑灭动物疫病的需要对出入疫区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施”等，在特定情形、特定区域影响了特定人员的人身自由。查封（涉及的农业法律法规表述还有“封存”、“关闭动物及动物产品交易市场”等）。《现代汉语词典》对“查封”一词解释为“检查以后，贴上封条，禁止动用”。查封是将物品封存在原地，粘贴封条，保持物品原有的状态。对生产经营场所、生产设备一般使用查封措施。扣押。《现代汉语词典》对“扣押”一词解释为“拘留、扣留”。扣押是防止当事人转移物品等，而将物品转移其他的地方封存，并不一定带回执法部门，可以由执法部门选择合适的地方存放，但是扣押期间执法部门须对扣押的物品负责。查封与扣押都是强制性措施，未经执法部门的同意当事人不得擅自销毁、转移、隐匿或销售。执法部门和当事人都4不得对物品的封存状态进行改变。2006年印发的《农业行政执法文书格式》中查封（扣押）文书已经与《行政强制法》冲突，需要修改，2012年起切勿使用。其他行政强制措施。目前农业法律法规还明确了一些其他行政强制措施，如动物防疫检疫方面“强制免疫（接种）”、“隔离（观察）”、“消毒”、“实行圈养或者指定地点放养”、“役用动物限制在疫区使役”，植物检疫方面“采取措施，彻底消灭”，渔业方面“禁止其离港”。《动物防疫法》的有关释义中，对有关概念、规范作了解释。隔离是动物防疫人员对易感动物进行检查后，当事人根据检查结果，在动物防疫人员的监督指导下，将患有疫病或者疑似疫病的动物，与健康动物隔离开来，以防止疫病扩散，把损失限制在最小的范围内。应分别采取隔离措施。隔离期间严禁无关人员、动物出入隔离场所。封锁是指在发生严重危害人、动物健康的动物疫病时，由国家将动物发病地点及其周围一定范围的地区封锁起来，禁止随意出入，以切断动物疫病的传播途径，迅速扑灭疫情的一项严厉的行政措施。封锁只适用于以下情况：发生一类动物疫病时，当地新发现的动物疫病呈暴发流行时，二类、三类动物疫病呈暴发性流行时。封锁令的发布机关是县级以上地方人民政府。消毒是指采取机械性、物理、化学、生物学等方法，消灭或杀灭由疫源排到外界环境中的病原体，是切断传播途径，防止动物疫病发生和蔓延的一项重要措施。紧急免疫接种是指发生动物疫病时，为了迅速控制和扑灭疫病的流行，而对疫区和受威胁区尚未发病的动物进行的应急性免疫接种。第十条行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。5尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第十一条法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。第十二条行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。间接强制执行一般规定有“代履行”和“执行罚”两种方式。执行罚，是指行政强制机关对拒不履行不作为义务或者不可由他人代履行的作为义务的义务主体，课以新的金钱给付义务，迫使其履行的强制执行方式。执行罚的目的在于促使义务人履行义务，而不是制裁其违法行为；一旦义务主体履行了义务，就不应再实施执行罚。《行政处罚法》第51条规定的“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，即是“执行罚”。代履行，是指行政强制机关或者第三人代替履行法律直接规定的或者行政行为所确定的6相对人的作为义务，并向义务人征收必要费用的强制执行方式。如代为立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物和代出义务工都是典型的代履行。直接强制执行，包括对动产的执行方式（主要为“划拨”），对不动产的执行方式（主要为“拍卖或依法处理”），对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的情形，恢复原来状况或者退还财物的情形。对第（六）项规定的“其他强制执行方式”可能有比较宽泛的理解，我国目前的立法多为直接强制执行方式，如《食品卫生法》第39条规定了对腐烂变质食品的“强制销毁”。涉农法律规定的行政强制执行很少，初步分析，一是《动物防疫法》第31条、第32条规定的销毁、扑杀。销毁，词义上形容物质（物体）的毁灭性破坏，是指发生动物疫病时，对病死的动物、扑杀的动物及染疫动物产品采取深埋或者焚烧处理的一种消灭或杀灭由疫源排到外界环境中的病原体，是切断传播途径、防止动物疫病发生和蔓延的一项重要措施。扑杀是将患有疫病动物，有的甚至包括患病动物的同样动物人为地致死，并予以销毁，以防止疫病扩散，把损失限制在最小的范围内。决定扑杀措施的主体是当地县级以上地方人民政府。二是《草原法》第71条规定，包括对逾期占用草原建筑物的“依法强制拆除”，对逾期不恢复草原植被的“代为恢复”。另外，《农产品质量安全法》第49条、《兽药管理条例》第62条、第63条均有“责令其对被污染的农产品进行无害化处理，对不能进行无害化处理的予以监督销毁”的类似规定。销毁，由行政机关对当事人所有的物品进行毁灭性破坏，属行政机关主动作为；监督销毁，是指在行政机关监督下，由当事人对其所有的物品进行毁灭性破坏，行政机关是被动作为。《国务院关于加强食品等产品质量安全监督管理的特7别规定》第9条、《乳品质量安全监督管理条例》第48条“责令召回”，情形相似。如何理解这类执法行为的法律性质，各方面存有争议，主要有三种观点：第一种观点认为是行政处罚，第二种是行政强制措施，第三种是行政命令。对此，目前没有明确规定或者权威解释，大多数接受行政命令说。行政法中的行政命令是指行政机关依法要求相对人为或不为一定行为（作为或不作为），是具体行政行为的一种形式。其主要特征表现为：行政命令是行政机关的意思表示行为，通常以书面形式做出；行政命令的本质是为相对人设定义务即行为规则，责令相对人履行除害处理、销毁、扑杀、召回、退货、改作他用等义务；行政命令以行政强制执行为保障，行政机关可依法强制执行，或申请法院强制执行。为确保不能无害化处理的农产品不危害人民群众身体健康，我们实施这类措施时，还是应当以书面形式作出（明确告诉当事人农业行政主管部门作出决定的事实依据、法律依据，决定要求销毁物品的对象、时限、地点，接受监督的具体办法，当事人的权利，以及当事人不自觉履行决定的法律责任等），并依法送达。现实中，“监督销毁”这一措施确实面临落实的困难。如当事人坚持不主动销毁有害农产品，甚至转移之，我们就必须查封或扣押（鲜活的如何保存？还有必要消耗财政经费保存？），然后经过一个比较复杂、费时的程序申请人民法院强制执行。本来，对违法行为就存在“发现难、制止难、查处难”，做吧，程序复杂，可能“费力不讨好”，还有法律风险，不如不作为，这一认识还得克服，矛盾还有待研究解决。第十三条行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。8第十四条起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。第十五条行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。第三章行政强制措施实施程序第一节一般规定第十六条行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中