第二章-财政法总论

第二章财政法总论财政法总论，是关于财政法的一般性的、共通性的理论，也称财政法基础理论。它对于各类财政法律制度的学习都有指导意义，并且随着具体财政法律制度的发展而不断得到新的提炼。本章主要涉及财政法的概念、职能、地位、体系、宗旨和原则，以及财政主体与财政行为、财政权义与财政责任等基本理论问题，并对财政法的历史和现状作简要介绍。第一节财政法的概念和职能一、财政法的概念财政法，是调整在国家为了满足公共欲望，实现国家职能而取得、使用和管理资财的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。财政法是经济法的重要部门法，在宏观经济调控和保障社会公平方面具有十分重要的作用，因而它在一国的法律体系中地位也甚为显要(一)财政法的调整对象财政法的调整对象是在国家取得、使用和管理资财的过程中所发生的社会关系，亦即在财政收入、财政支出和财政管理的过程中所发生的社会关系，这些社会关系可以统称为财政关系。财政关系是一种利益分配关系，它是在以国家为主体的社会产品分配和再分配活动中所形成的社会关系1.财政收支管理关系这是在财政活动中形成的最主要、最广泛的社会关系。它包括：(1)因筹集和取得财政资金而发生的社会关系，即财政收入关系；(2)因分配和使用财政资金而发生的社会关系，即财政支出关系；(3)因管理财政资金发生的社会关系，即财政管理关系。2.财政活动程序关系这是在财政活动中经常发生的社会关系。由于财政资金的收入、支出和管理活动都必须依一定的程序进行，因而相应地就会形成财政活动程序关系。3.财政管理权限关系这是国家依据一定的政治经济原则而在中央和地方政府之间划分财政管理权限，从而在中央政权和地方政权之间形成的特殊分配关系。这种关系的存在是其他两类关系存在的前提。（二）财政法的特征财政法的特征是财政法区别于其他部门法的特点或称特有的征象，它反映财政法的本质，是对财政法概念的进一步揭示。财政法的特征因分析角度和比较对象的不同，可以作出不同的归纳(1)与私法及其各部门法相比，财政法属于公法，具有公法的一切特征。国家始终是财政关系中主体的一方，并且主体各方的地位是不平等的。(2)财政法与经济法以外的公法部门相比，尽管都属于公法，但它们之间不仅调整对象不同，而且法域、宗旨都是不同的，特定的财政领域和所需解决的财政问题的特殊性，决定了财政法与经济法以外的其他公法的部门法的不同。(3)作为经济法的一个部门法，财政法与经济法的其他部门法最主要的区别点在于它有自己独特的调整对象，即财政关系二、财政法的职能(一)保障分配的职能财政活动的两个重要阶段是财政收入和财政支出财政支出则是对财政收入的二次分配或称再分配，这些分配均必须依法进行，才能得到财政法的保障，从而使财政法具有了保障财政分配的职能(二)保障稳定的职能财政本身即具有保障稳定的职能，但该职能还须由财政法加以保障才有可能实现，从而使财政法也具有了保障稳定的职能(三)保障调控的职能财政法有保障财政宏观调控职能实现的职能，简称为保障调控的职能或宏观调控的职能1.财政法是财政收支平衡的法律保障2.财政法是总量平衡的重要法律保障3.财政法是调整经济结构的法律保障财政法的上述三大类职能是紧密联系、不可分割的，它们相辅相成，互为条件；它们的有效实现是财政法的宗旨得以有效实现的前提。此外，上述三大类职能是财政法作为一个独立的部门法所特有的职能，同时，它当然也具有法律所共同具有的职能，即规范职能和社会职能。其规范职能的外在表现包括指引作用、评价作用、教育作用和强制作用；其社会职能的外在表现同样包括对国家制度和社会秩序的维护、对经济发展的保障和促进，以及对精神文明建设的保障和促进等几个方面第二节财政法的地位与体系一、财政法的地位财政法的地位，是指财政法在法律体系中是否具有自己的位置，其独立存在是否具有不可替代的理由和价值。研讨财政法的地位问题，有助于加深对财政法的调整对象和特征的认识，从而有助于加深对财政法的概念的认识，并能够更好地在总体上来认识财政法（一)财政法是一个独立的法律部门财政法具有自己特定的调整对象，即在国家为实现其职能而取得、使用和管理资财的过程中所发生的社会关系，简称财政关系，这一调整对象有自己的独特性，具有与其他部门法不同的特征。正因如此，财政法以其自己独特的调整对象使之与其他部门法相区别，从而赢得了财政法在整个法律体系中的独立地位，财政法由此成为法律体系中的一个独立法律部门由于经济法的调整对象包含了在国家对经济运行进行宏观调控的过程中所发生的经济关系，而这种宏观调控经济关系中又包括了作为财政法调整对象的财政关系，因此，财政法只能是经济法的部门法，并且是经济法的宏观调控法中的重要部门法。它与经济法并非并列关系，而是种属关系，这使得财政法在整个法律体系中不能与经济法一样属于第二层次，而只能成为第三层次的部门法综上所述，对于财政法的地位可作如下认识：财政法在整个法律体系中是一个独立的法律部门，因为它有自己独特的调整对象，而这一调整对象是其他部门法所不调整的，由此使财政法有其独立存在的理由和价值；财政法在整个法律体系中属于基本法之后的第三层次的部门法，由于其调整对象全部包含于经济法的调整对象之中，因而它只是经济法的一个重要部门法。从调整原则和调整方法的特殊性的角度来把财政法同其他部门法相区别，不过是对财政法是一个独立的法律部门这一命题的进一步补充说明，并且，这两个方面的特殊性都是源于财政法调整对象的特殊性，因而上述从两种特殊性的角度所作的补充说明，不过是前述调整对象标准的进一步展开而已，从严格的意义上，它们并不能作独立的划分部门法的标准。(二)财政法同与其相邻近的部门法的关系1.财政法与宪法的关系财政法作为法律体系中的一个部门法，它与宪法是部门法与根本法的关系。宪法中有关财政的一些规定，为财政立法提供了依据和原则，而财政法则是对宪法中有关财政内容的具体化，它使宪法中的相关规定成为可操作的法律规范，并且发展成为解决财政问题、调整特定的财政关系的部门法2.财政法与行政法的关系在国家始终为一方主体、主体各方地位不平等等方面，两者都是一致的，但两者也是有差别的，尤其在法域、宗旨等方面都是不尽相同的，在调整对象上更是大相径庭，因此不能认为财政法是行政法的部门法。在财政机关的财政活动中所产生的财政关系，即财政收支和财政管理关系由财政法调整，而在财政机关进行行政管理过程中所发生的行政管理关系，则由行政法调整3.财政法与经济法的关系财政法与经济法是种属关系，它是经济法的一个重要部门法，对此前已述及。财政法是重要的宏观调控法，而宏观调控法则是经济法的两大组成部分之一，从而使财政法也便成了经济法体系中的一个部门法财政法在调整对象、宗旨、本质、特征等方面与经济法有一致的一面，但又有不同于经济法的其他部门法的一面。财政法与经济法的关系从总体上说是一种种属关系，是个性与共性、特殊性与普遍性的关系4.财政法与民法的关系财政法的调整是与公共经济相对应的，它能够解决公共经济中存在的问题，当民法调整出现无力保障经济公平和社会公平的状况时，财政法便可弥补民法调整的不足，在民法调整的基础上，再次进行高层次的调整，以满足公共欲望，保障经济与社会的公平和正义财政法与民法的区别也是很明显的，它们分别是公法和私法性质的部门法，因而其区别就像公法与私法的区别一样5.财政法与社会法的关系社会问题的存在则通常是公共欲望，尤其是其中的社会欲望长期得不到满足的结果，因此，要解决这类社会问题，单靠社会法的调整还是不够的，还必须由财政法参入进行综合调整财政法是从经济的角度来保障社会法调整目标的实现。二、财政法的体系在法律体系中没有自己独立地位的法律部门，其自身的体系也无从谈起；而没有科学、合理的体系的法律部门，其独立地位也很难稳固。因此，正确认识财政法的地位有助于正确地认识财政法的体系；而确定合理的财政法体系，本身就是对财政法独立地位的一个较好的说明。对财政法体系如何认识，会直接影响到对财政法的适用范围、财政法与其他部门法的协调，以及财政法的内部结构等诸多方面问题的认识，因而它对于立法和司法实践的影响更为直接，同时，也是财政法研究的一个重要课题。（一）财政法体系的概念依据一般法理，财政法的体系是由财政法的各部门法所组成的和谐统一的整体。财政法的体系应当是内外协调的，即它对外应与其他法律部门相协调，以保证经济法体系乃至整个法律体系的和谐统一；对内则应是财政法各部门法之间的协调互补，以发挥财政法的整体功效，维系财政法的独立存在财政法体系与财政法学体系也是有很大不同的，尽管财政法体系会在一定程度上影响到财政法学体系，尤其会影响到财政法学体系中各分支学科的发展，但这种影响不是绝对的。从某种意义上说，财政法学体系所包含的内容更丰富，更广泛。(二)财政法体系的构成财政法体系是由财政法的调整对象决定的。由于财政法的调整对象是在国家取得、使用和管理资财的过程中所发生的社会关系，即财政关系，因而财政法体系也就是由调整各类财政关系的各部门法所构成的和谐统一的体系财政法律规范也分为三类，即(1)有关财政资金的取得、分配使用和管理等财政活动的法律规范；(2)进行上述财政活动所应遵守的程序方面的法律规范；(3)财政管理体制方面的法律规范主要是依财政法所调整的财政关系的类型和实体法与程序法的划分所作的分类，这种分类有助于从总体上来了解财政法的内容，也有助于认识财政法各部门法之间的横向联系，因为上述三类规范是分布在各个部门法之中的1.财政管理体制法财政管理体制(简称财政体制)，是确定中央政府同地方政府之间及地方政府相互之间的财政权分配的根本制度。财政体制在广义上包括预算体制、税收体制、国债体制，等等。财政体制法是对上述中央政府、地方政府之间以及地方政府相互之间的财政权分配格局的确认，它是国家依法进行财政宏观调控的制度前提2.财政活动程序法它是财政法的各部门法中有关财政活动的程序的法律规范的总称。由于财政活动属于分配领域，直接关系到各种主体的利益，因此，财政活动必须依法定程序为之，违背法定程序进行财政活动是违法的侵权行为。在财政法领域，程序性规范与实体性规范联系非常密切，因而在一部法律或法规中，两类规范大都同时存在，以协调配合，更好地实现财政法的调整目标3.财政收支管理法关于财政资金的筹措取得、分配使用和管理，以及在此过程中进行的宏观调控，主要由预算法、税法、国债法、转移支付法等部门法加以规定，这一部分法律规范是财政法的主体部分，是财政法中最重要的实体法由于各种类型的财政关系中最重要的是财政收支管理关系，其他各种类型的财政关系均以其为中心且可并入其中，因此还可以把整个财政关系大略分为两类：(1)财政收入管理关系；(2)财政支出管理关系。在上述两类关系中，均包含财政管理体制关系和财政活动程序关系财政法体系主要由五个部门法构成，即首先是总体上的预算法，其次，是侧重于调整财政收入管理关系的税法、国债法，以及侧重于调整财政支出管理关系的政府采购法和转移支付法。随着对政府收费行为的规范水平的提高，以及相关的法律规范在数量与质量、层次上的提升，规范国家收取规费、使用费等行为的“收费法”，也可能会逐渐发展成为财政法中的一个部门法，就像政府采购法逐渐发展成为财政法的一个部门法一样第三节财政法的宗旨和原则一、财政法的宗旨财政法的宗旨，或称财政法的目的，它是指财政法调整所要达到的目标。财政法的宗旨是财政法各部门法都必须遵循的，它是财政法各部门法进行法律调整的出发点和归宿由于财政法是经济法的部门法，因而财政法的宗旨与经济法的宗旨在根本上是一致的(1)从法律调整的角度而言，财政法的调整是为了弥补民商法等调整的缺陷(2)财政法的调整从经济与社会的角度而言，是为了不断解决个体营利性和社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平(3)在实现上述目标的基础上，财政法首先能够促进经济的稳定增长，因为它所保障的公平有利于稳定，而它所保障的效率则有利于经济增长。其次，财政法由于能够满足公共欲望，保障社会公平，因而它能够保障社会公