第十七章 政府管制的经济分析

第十七章政府管制的经济分析第一节政府管制第二节竞争性行业的政府管制第三节公用事业管制第四节政府管制失灵第五节管制改革第六节政府管制与管制改革案例第一节政府管制一、市场经济条件下的政府职能现代微观经济学已经证明了，市场不能自行达到完全竞争状态，即使市场达到完全竞争均衡，也不能保证能实现人们所合意的资源帕累托最优配置。市场不能有效地解决外部性、公共产品、垄断和恶性竞争以及收入分配问题。因此需要政府的管制。政府的职能保护产权。维护市场秩序，包括制定和维护经济规则等等。创造公平的机会，对弱势群体给予扶助。欣喜地提供和基础科学的研究。组织公用设施的建设，包括环境保护。宏观调控。实施国防、外交、外贸政策，保证经济发展有一良好的国际环境，协调本国企业在国际市场上的竞争二、政府管制的含义在经济学词典中，政府管制是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行为。Kahn指出政府管制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理的条件下服务所有客户时应尽义务的规定。”三、政府管制的类型根据实施管制的行为主体的不同，管制可分为私人管制和公共管制。私人管制是来自微观行为主体（私人）之间的相互约束。包括：来自市场的约束、来自所有权所产生的约束、利用契约进行的约束等等。微观管制是政府给市场经济主体的活动定立规矩，而不是代行其事。微观管制的方法一、价格管制。二、规定市场经济主体进入或退出市场的条件。三、监管市场经济主体的运营。四、数量管制。五、质量控制。六、反垄断措施。七、制定环境保护标准。其他的管制方法还有投资项目审批和确定销售网点等等。政府管制的机构在许多情况下，政府管制来源于很多独立的、但其管辖范围又有重叠的机构。大概包括立法、司法、行政机构以及各种各样的协会和政策咨询机构，它们分别从立法、司法和行政等不同的方面影响一国的产业政策。美国管制机构是管制法规的主要解释者和执行者。有时这些机构是政府传统的管理部门的一部分。而有些情况下，管制机构是独立于行政部门的。日本则直接由通产省、邮政省、运输省、大藏省等政府职能部门依据《电信事业法》、《铁路事业法》、《银行法》等专项法律对所涉及行业内企业实行进入（准入）管制和价格管制世界性的政府管制浪潮时间：上个世纪６０年代后期新的管制浪潮在管制范围上也超过了传统的管制系统对商业、运输、保健和金融市场的管制。由政府管制所支配的国民总产值的百分比也随着时间的推移而增大。政府管制的主要理由在于市场的缺陷。然而，对于政策制定和政府干预来说，这些理由还仅仅是必要条件，而不是充分条件。由于依赖政府官员和立法者过分理想化的假定，政府作为市场缺陷矫正者的观点正在遭到人们的怀疑和批评。第二节竞争性行业的政府管制政府的政策及其行动影响着企业活动的每一个方面，包括：从价格、产量到利润，从生产技术到产品标准。一、控制产品的价格。价格管制可采取最高、最低或统一价格的形式从理论上说，价格管制能够产生积极的结果。但是，价格管制常常会对销售量、货物或服务的质量和其他商业交易条件产生多方面的影响。价格控制产生积极影响的示意图价格PmSRMCPcSRACMRAROQmQc产出二、发放许可证或营业执照有些在市场上销售产品的生产者需要获得政府颁发的许可证或营业执照。我们可以看到医务人员、律师和其他专业人员的经营活动都需要获得政府颁发的许可证。有时候，当分配从事某种特殊活动的权利时，许可是间接的。三、制定行业标准管制机构可能规定一种产品使用的原料的类型。管制机构也可能规定生产的方式或禁止某些工艺。为了规范企业的行为，各国政府普遍制定了一系列措施，要求生产者在交易之前向消费者公开某些信息，如产品的性能、质量、使用注意事项等。四、税收和补贴一般征税是增加政府收入的手段。然而，在某些情况下，征税也可以作为调整产业结构、改变企业行为的手段来运用。有时政府又用补贴的方式，来鼓励某些行业的生产，或鼓励使用某种投入，或鼓励消费某种商品。五、竞争性行业管制的其他形式利润管制。雇用条件的管制。对高新技术产业的扶持。一般有政府采购政策和买(卖)方信贷政策两种方法。但是公共事业的自然垄断性质会随着科学技术的进步和市场规模的扩大发生变化。首先，在一般情况下，市场规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规模相形见绌，从而使自然垄断行业失去自然垄断性。其次，技术进步往往能够扩大企业的最佳生产规模，使原本竞争性的领域产生自然垄断性第三，替代技术的出现使细分的行业之间出现竞争。收益率管制的一般过程首先，管制机构挑选一个有代表性的营业年份并计算出公司提供受管制的产品或服务的成本。然后，管制机构再将投资资本的合理收益加在产品或服务的成本上。收益构成（returncomponent）的决定：公司的比率基数（即公司用以提供被管制服务的资本资产价值的估计数）乘以公司的合理收益率。公司的合理收益率是一个长期利率和公用事业机构在考虑投资风险和可比企业股东应有的收益率之后所决定的股本持有人的收益率相加的加权平均数。一个简单的模型假定：1、除定价之外，受管制厂商被容许像没有这种管制时那样去追求企业利润最大化的目标。2、管制机构所容许的公平收益率和产品价格低于没有约束时本来会出现的收益率和价格。被管制厂商被容许获得的收益率至少等于资本总额的租金价值。收益率依赖于V，并可以大于r，管制者决定V，从而决定Z。推测起来，Z小于使利润达到最大的收益率，因为管制者不容许出现垄断利润。阿弗奇——约翰逊效应1962年，阿弗奇和约翰逊提出了管制使厂商偏向于发展和采用资本密集程度超过没有这种管制时的生产工艺的论点。之所以出现过多投资，是因为当被容许的投资收益率固定为Z，并小于使利润达到最大的收益率时，受管制公司将获得过多投资的刺激。目标是使总利润达到最大。如果一项投资所获得的利润率是固定的，那末，增加资本投资就可以得到较多的绝对利润。在所选定的产量水平上，同不存在管制时相比，受管制产业中资本对劳动的比率会增大。收益率管制常常是低效的收益率管制要求掌握有关商品的生产成本与销售成本的详细知识。一方面，管制者通常使用历史成本（pastcost）而非实际成本（即期成本）。另一方面，这种方法一般是使用公司自己的帐簿作为确定成本过程的基本信息来源。这就决定了收益率管制存在严重的问题。价格歧视无处不在。价格歧视对消费者未必是坏事。实践中各国的做法一是政府资助研究开发机构与企业界合作。二是政府和企业、研究开发机构共同组成技术开发联合体或研究开发中心。三是政府通过实施专门计划促进研究机构与企业合作。三是政府通过实施专门计划促进研究机构与企业合作。弗里德曼的基本思想自由竞争下的资本主义市场和价格是解决任何经济问题的最好机制，虽然它也存在一些不足。我们应该把政府干预限制在最小程度。对自由人而言，国家是组成它的个人的集体，而不是超越在他们之上的东西。外部效应的作用是两方面的：一方面，外部效应妨碍了自愿交换；另一方面，这种困难也出现在政府的活动中。使用政府来克服外部效应，本身具有一个非常重要的外部效应。弗里德曼看反垄断“多年来，我对反垄断法的认识发生了重大的变化。我刚入行的时候，作为一个竞争的支持者，我非常支持反垄断法，我认为政府能够通过实施反垄断法来推动竞争。但多年的观察告诉我，反垄断法的实施并没有推动竞争，反而抑制了竞争，因为官僚总舍不得放弃调控的大权。我得出结论，反垄断法的害处远远大于好处，所以最好干脆废除它。”斯蒂格勒的基本思想支持市场，反对夸大市场的缺陷。管制的目的不是为了取代竞争，而是为了在难于开展有效竞争的产业引入竞争。哈耶克的经济自由主义到底主张什么？限制政府在经济事务中的操控，让市场机制发挥调节资源的作用。经济自由主义者并非无政府主义者，他们并非一概反对政府的作用，然而，绝大多数的研究结果都表明，政府的干预过度了哈耶克的基本思想知识是分散在社会中的各个角落，各个人所掌握的知识是不同的，各个人之间的信息、知识是不完全的、不对称的。通过价格体系的作用，不但劳动分工成为可能，而且也有可能在平均分配知识的基础之上协调地利用资源。科斯的基本观点科斯在其著名的论文TheNatureoftheFirm(1937)中探讨企业的实质，提出交易成本的概念。科斯运用交易成本理论来解决边际成本定价（marginal-cost-pricing）问题。科斯深深地怀疑自然垄断的存在。科斯认为，私人交易总是要比政府和矫正有效率政府失败的四个表现公共决策失误政府扩张官僚机构低效率寻租导致公共决策失误的原因(1)社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益.(2)即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种决策体制(如直接民主制、代议民主制)或决策方式(投票规则)因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。(3)决策信息的不完全性。(4)投票人的“短视效应”。为什么会出现政府扩张？（1)政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；(2)政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；(3)利益团体的存在导致扩张；(4)官僚机构的存在导致扩张；(5)财政幻觉导致扩张。官僚机构低效率的基本原因(1)官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏竞争。(2)政府官员缺乏追求利润的动机。(3)缺乏对政府官员的监督。寻租的分类(1)通过政府管制的寻租；(2)通过关税和进出口配额的寻租；(3)在政府订货中的寻租。由于未来不确定、有限理性、资产专用性和机会主义行为的存在，通常使交易费用变大。如果企业内部交易的费用低于市场交易的费用，企业内化市场交易可以节省交易费用，企业就是比市场更有效率的交易管理机制。企业内交易费用的提高首先，为了保证企业内部分工协作关系的正常进行，需要建立起一整套行为规则，而设计和执行这样一种机制是要花费很大成本的。其次，企业的规模越大，等级层数越多，不可避免地产生偷懒和搭便车的道德风险，降低企业效率和潜力的发挥，从而带来较高的企业内部交易费用。另外，企业替代市场的代价是引发企业内部动力机制的减弱，并可能引发各种市场失灵。总结我们也许应该指出，对于“政府行为”需要作更为宽泛的理解。政府之“所为”，就是政府为解决那些公共问题而采取行动或者做出一定的表示。政府的“不为”，就是政府遵循一种不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的表示。政府的实施成本立法成本组织成本执行成本寻租成本微软的反垄断案美国司法部正是以“从事了反竞争的不正当行为”对微软进行指控的。虽然上诉法院还否决了杰克逊的另一项判决，即微软将其网络浏览器与“视窗”操作系统软件捆绑在一起是为了谋取对浏览器市场的垄断，但参与审理的7位上诉法院法官一致认为，微软使用了反竞争手段来维持对个人电脑操作系统市场的垄断。微软案的显著特点：微软基本上是靠自我发展起来的垄断公司。微软的发展是以知识产权和知识创新为基础的。微软虽然对个人电脑操作系统市场拥有绝对垄断权，但并没有利用这一垄断优势无理地抬高价格，其网络浏览器开始时还是免费赠送的。中国电信产业的改革中国电信产业的改革大体上经历了三个阶段：第一个阶段：放松价格管制时期（1980年－1993年）第二个阶段：放松进入管制初期（1993年－1998年）第三个阶段：管制机构改革和产业重组阶段（1998年以后）第一阶段的主要措施一是对邮电业实行中央和地方双重领导，以改变仅仅依靠中央政府财政发展电信业的局面，采取“统筹规划、条块结合、分层管理、联合建设”的政策；二是中国政府于1979年6月批准邮电部门可征收电话初装费；三是采取财政支持、减免关税和加速折旧等政策。在第一阶段中，中国电信业政企合一体制下的行政性垄断弊端开始逐渐显现，并日益突出。由于中国电信业实行国家独家垄断经营，没有引入竞争，在放松价格管制的同时，也导致了邮电部