香港廉政建设考察报告

北京大学中国与世界研究中心主办第七十期2010年12月30日香港廉政建设考察报告郑慧*【文章摘要】本文根据在香港廉政公署（简称“ICAC”）的调查实际，介绍了ICAC的历史、组织结构及职能、相关配套制度，从机构设置的完善性、法治完备、社会基础稳定、治理途径多样化、综*郑慧，原名杨海蛟，中国社会科学院政治学研究所研究员，博士生导师。北京大学中国与世界研究中心《观察与交流》第七十期-2-合治理机制健全等多个方面概括了ICAC的优势，提出借鉴ICAC的先进做法和宝贵经验，应将廉政建设放置在整个社会生态中来布局和思考，努力实现权力结构的优化，注意专业人员与群众相结合，注重各项相关配套制度的可操作性和精细化，以此建立起严密的监督机制，保障权力的合法运行。2010年4月24到5月1日，本人随中国社会科学院廉政建设访问团赴香港，对香港廉政总署进行了为期6天的考察访问。现就有关情况报告如下。一、廉政公署概况香港之所以能长期保持一流的国际金融中心和贸易自由港的地位，与其运转良好的市场机制密切相关，而廉政建设则承担着为市场机制良性运转保驾护航的重任。在香港各界人士心目中，廉政公署可谓是香港廉政建设的先锋和第一功臣。我相信，通过考察廉政公署的组织机构、职能设置以及运作实效等，会为我们的廉政建设提供有益的借鉴。（一）成立缘起廉政公署是“香港特别行政区廉政公署”的简称，香港回归前称为“总督特派廉政专员公署”。其英文全称是IndependentCommissionAgainstCorruption，简称ICAC。总督特派廉政专员公署成立于1974年2月15日，是当时的香《观察与交流》第七十期北京大学中国与世界研究中心-3-港政府为了同已蔓延全港、引起社会普遍不满的公职人员贪污腐败现象作斗争而设立的专门机构。自上世纪40年代始，大量国内移民涌入香港，带动了香港经济的迅速发展；与此同时，贿赂及敲诈的广度和烈度也同步提升，各级公营或私营机构成为滋生贪污腐败的温床。市民在接受基本公共产品时，不得不诉诸行贿等非正常的途径。针对这种情况，香港政府在1948年颁布了《防止贪污条例》，又于同年在警务处刑事侦缉处之下设立反贪污科，负责全港肃贪工作。但当时的警队本身就是腐败的重灾区，正如1954至1973年间任警司的韩德后来所做的著名供述：“我相信大部分的香港警察都贪污。受贿更是生活中的一环，正如早上起床，晚上睡觉那样自然。”想要依托这一主体推行反腐肃贪，显然难以见实效。因此，尽管香港政府一再颁布、不断细化反贪法律法规，加大对贪腐人员的处罚力度，提升反贪机构级别，但始终缺乏一个健全得力的专门机构。这一直是制约香港廉政建设进步的一块短板。腐败的蔓延必然引发社会矛盾的积聚。尽管在一段时期内，广大香港市民都对日益严重的腐败敢怒不敢言，但以1973年葛柏案为导火索，香港社会对于腐败的容忍终于达到极限。为了维持社会稳定、确保香港的经济发展成果不因腐败的蔓延而毁于一旦，时任港督的麦理浩爵士责成高级副按察司百里渠爵士成立独立调查委员会，随即采纳了委员会关于成立独立的反北京大学中国与世界研究中心《观察与交流》第七十期-4-贪机构的建议，廉政公署遂于此时应运而生。（二）机构设置与职能廉政公署独立于香港行政体系之外，廉政专员直接向行政长官负责。根据《香港特别行政区基本法》，廉署在香港特别行政区全权独立处理一切反贪污工作。廉政公署由以下五部分组成：廉政专员、行政总部、执行处、防止贪污处、社区关系处。后三个部门的工作分别是调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污。1．执行处执行处是廉政公署的调查部门，占该署职位编制的72.2%，辖下设有两个主要部门，分别负责调查政府部门及私营机构的贪污罪行。执行处主管身兼副廉政专员之职，负责接受、研究及调查涉嫌触犯《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》以及《舞弊和非法行为条例》的罪行。2．防止贪污处廉政公署的防止贪污处负责审查政府部门和公共机构的工作惯例及程序，修订可能助长贪污的工作方式或程序，同时按法律规定向任何要求防贪服务的市民提供协助。预防政府部门及公共机构贪污的重要方法之一，是与有关的机构在协商下，就容易导致贪污的范畴进行深入的调查研究，然后向其管理阶层提交报告，建议如何将贪污的可能性减至最低。《观察与交流》第七十期北京大学中国与世界研究中心-5-3．社会关系处社会关系处是专责教育市民认识贪污祸害的部门，并鼓励市民支持肃贪倡廉的工作。它依托多种手段和媒介来营造人人参与廉政建设的氛围。小区教育分别透过传媒及八间设于港九、新界的办事处来推行。大众传媒也被社会关系处作为一个宣传反腐倡廉建设的得力助手，描述廉政公署调查个案的电视剧集、电台节目、电台和电视宣传短片及发放新闻稿进入大众传媒，传播肃贪倡廉信息，以引发公众更大的参与热情。对于商业机构的防贪宣传，社会关系处曾于1994年展开“商业道德推广活动”，并于1995年成立香港道德发展中心，推广商业道德，防范商业贪污罪行。同时，青少年一向是防贪教育的主要对象，社会关系处定期为中学及大学院校的毕业生举办讲座，并为中小学和大学制作德育教材。此外，廉政公署也会向新来港定居人士提供培训讲座、参观公署办事处、制作小册子和刊物，使他们认识防贪法例，更有效地打击贪污。（三）配套制度廉政公署作为香港社会反腐利器是有着一系列的制度保证的，具体有：1．廉政公署本身的充分职权廉政公署之所以成为令腐败分子闻风丧胆的反腐机构，首要原因是它手握重权。香港反贪法例涵盖公私营机构，令执法北京大学中国与世界研究中心《观察与交流》第七十期-6-机关能全面打击贪污。反贪法例赋予廉署有效的调查权力，如执行处对触犯《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》以及《舞弊和非法行为条例》的罪行，可直接行使拘捕权，无需拘捕令。调查人员也有权搜查楼宇、检查及扣押其认为是有关罪行证据的任何物品。同时，廉政公署在机构、人员、财政、办案方面有完全的独立性，它直属于行政长官，却不从属于政府，成员待遇与政府官员相当，不受政府其他部门的牵制与干扰，可以独立办案，无后顾之忧。此外，在反腐资源方面，在特区政府坚决奉行肃贪倡廉施政方针、对贪污采取“零容忍”政策的前提下，廉政公署得到了有力的财政、物力和人力支持。廉政公署2009至2010年度的开支预算约为8个亿，约占政府总开支的0.3%；现有职员约1300人，其中逾半数职员已经服务超过十年。2．对廉政公署的相关监督制度对反腐机构自身的监督向来是反腐工作中的难点。要确保反腐机构的公信力，除了自律之外，还必须依靠良好的内外监督机制。廉政公署是一个独立的执法机构，对其权力的制衡和监察就显得尤为重要。在实践中，对廉政公署的监督制度包括了以下几个方面：（1）廉政专员的任命这是行政长官对廉署的直接监督。廉署虽不受政府其他部门辖制，但廉政专员需向特区行政长官负责，并需定期向特区《观察与交流》第七十期北京大学中国与世界研究中心-7-行政会议汇报廉署工作。（2）四个咨询委员会的委任这是行政长官的间接监督。行政长官通过委任四个咨询委员会监督廉署日常工作，分别为：贪污问题咨询委员会；审查贪污举报咨询委员会；防止贪污咨询委员会；社区关系市民咨询委员会。为避免廉署工作受政府掣肘，上述四会委员多由特首委任的社会贤达和专业人士组成，主席均由非政府官员担任（非官守的委员出任主席）。（3）行政长官/行政会议廉政公署直接向行政长官负责。廉政专员亦定期向行政会议汇报。（4）立法会监督立法会有权赋予或撤销廉政公署的相关权力，并要求廉政专员出席立法会会议，也有权要求廉政专员就其政策及经费问题接受议员质询。（5）独立检控权廉署有广泛的调查权但没有检控权，其所调查的案件是否提交法庭，须由对行政长官负责的律政司长决定。调查和检控权分立，可以避免以廉政公署的单方面判断而作检控决定，防止滥权。（6）司法监督司法独立可确保廉政公署不会越轨。在司法监督下，廉政北京大学中国与世界研究中心《观察与交流》第七十期-8-公署行使某些权力前，必须事先获得法庭的准许。同时，廉政公署会谨慎研究法官就调查工作所提出的意见或批评，并检讨执法程序，确保权力不被滥用。（7）传媒-公众监督透过传媒监察，不断加强廉政公署对公众的问责性。（8）廉政公署事宜投诉委员会廉政公署事宜投诉委员会独立运作，监察及覆检所有涉及廉署及廉署人员的非刑事投诉，并监察针对廉署的职务投诉。委员会成员由行政长官委任，主席由行政会议成员出任，其他委员包括行政会议及立法会成员和社会贤达。（9）内部监察廉政公署要求职员恪守最高的诚信水平。廉署自成立以来已设有一个内部调查及监察单位，名为L组，专责调查监督廉署工作人员，以确保自身清廉高效。廉政公署人员如被指称涉及贪污或相关的刑事罪行，L组会进行调查。L组总部并不在廉署总部大楼，至于他们在哪里办公，成员是谁，就连在职的廉署人员都不知道。3．其他配套制度当然，廉政公署之所以能够在香港廉政建设中发挥重要作用，不仅因为其机构设置合理、科学，充分体现了独立性、专业性与全面性的统一，还因为它始终与香港廉政建设系统工程中的其他环节协调、合作。在香港特别行政区政府的组织架构《观察与交流》第七十期北京大学中国与世界研究中心-9-下，除直辖于行政长官的廉政公署外，还有多个机构与之紧密配合，共同编织一张阻滞腐败，保护公众的网络。这些机构具体包括：（1）申诉专员公署申诉专员公署负责调查政府部门和主要公营机构涉嫌行政失当的投诉、调查关于政府部门涉嫌违反《公开资料守则》的投诉，并对一些可能关乎广大市民利益及广受关注的问题展开直接调查，并针对调查结果提出整改意见。每一年度，申诉专员公署将申诉专员年表提交立法会审阅，政府则提交《政府覆文》，汇报所涉机构落实申诉专员建议的情况。（2）审计署审计署负责审核账目，向立法会提供总体保证，确保政府、公帑及半公帑性质基金的财政及会计账目妥善并符合公认的会计标准；同时进行衡工量值式的审计工作，就任何决策局、政府部门、专责机构，及其他公众团体、公共机构或账目须受审核的机构在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益，向立法会提供独立资料、意见和保证，从而为立法会和公营机构提供独立、专业、优质的审计服务，帮助政府提升公营部门的服务表现及问责性。此外，政府公务员叙用委员会、政务司等部门积极开展公务员廉政和行为规范教育，有力配合廉署的相关工作。近年来，在政府部门和公共机构中设立的防贪策略小组也不断增加，并北京大学中国与世界研究中心《观察与交流》第七十期-10-与廉署人员定期会面，拟定工作范畴。各部门的联动，特别是政府机关的主动参与，使廉署避免了在反腐一线孤军奋战的窘境，也最大限度地节约了反腐成本，提升了廉政建设的实效。（3）运行实效廉署一成立就迅速彻查葛柏一案，并将其投入监牢，初步树立香港社会对廉署反腐能力的信心。破冰之后，廉署随即全面整肃公务员队伍，将一个又一个贪官绳之以法。同时，廉署始终坚持“反贪法面前人人平等”的原则，于1985年惩处了一名政府建筑发展处处长，1990年惩处了一律政署副刑事检控专员和香港联合交易所主席，1995年惩处了建筑署总建筑师及政府首席测量师等。反贪力度之大，前所未有。这些行动不仅大大增强了市民对政府的信心，也确立了廉署在反腐工作的关键地位。在检控工作方面，1974至1997年间，廉署执行处共调查34413宗案件，遭检控的个案合共8382宗；其中1617宗指控政府雇员，2587宗则指控个别人士意图行贿政府雇员或与他们共同牵涉于其他罪行，此外检控公共机构职员的案件共有248宗；另有3822宗案件涉及私营机构，而涉及选举的案件则有108宗。香港回归之后，特区政府对反贪工作未敢丝毫懈怠。为能更加高效地运作，回归后廉署进行了内部改组，其中以执行打击贪污犯罪的执行处变动最大——不仅增加了电脑资料鉴证、财务调查、证人保护组等新部门，还设立了专职打击热门贪污《观察与交流》第七十期北京大学中国与世界研究中心-11-问题的专案组。四个调查科中的第三调查科主要负责搜集和研究情报，联络海外执法机构。调查科各科均由一助理处长负责。经过改组，执行处的力量增强，功能增加，更适应形势的发展和现实的需要。1998