国外铁路改革发展基本情况

1国外铁路改革发展基本情况汇报一、改革背景20世纪80~90年代，欧美主要发达国家、日本等国掀起了铁路改革的浪潮。之所以形成这样一个世界性浪潮，从我们了解的情况看，主要有以下几个普遍的共同性背景。（一）从运输市场看，各种运输方式都比较发达，大规模铁路建设基本完成，铁路运输能力供求矛盾基本解决，在各种运输方式中已不具垄断优势。1980年美国铁路实施放松管制改革时，一级铁路营业里程达到28.8万公里（根据北美铁道协会统计数据，2009年，美国一级铁路营业里程为15.1万公里，美国货运铁路总营业里程为22.4万公里），当年一级铁路完成货物周转量13586.2亿吨公里，客运铁路完成旅客周转量177亿人公里。1978年，美国铁路客运和货运市场份额已分别降至5.7%和35%。日本国铁改革前，1986年，铁路营业里程达到19949公里，分别完成旅客周转量和货物周转量1983亿人公里和199.5亿吨公里。1985年，日本铁路客运和货运市场份额已下降至40.2%和4.9%，而公路客运和货运市场份额分别上升至55.2%和47.5%。英国铁路在20世纪50年代以后就已逐渐失去了在运输市场的垄断地位，1992年，2英国铁路客运和货运市场份额分别从1952年的约20%和约40%，下降到5.6%和7.5%。（二）铁路运输企业自身经营十分困难，财政补贴难以为继。日本国铁改革前持续亏损，1986年，日本国铁债务为2270亿美元，再加上日本铁路建设公团和其他与铁路有关的累计债务，日本铁路总负债达到3370亿美元。20世纪50～70年代，美国铁路经营状况在持续管制下达到历史最低点，约22%的企业破产，剩余企业的平均利润率仅为2～4%，远低于铁路业债务资本成本。欧盟各国铁路改革前，铁路财务状况也日趋恶化，各国财政不堪负担。1990年，欧盟铁路资产负债率整体上达到了57%，在政府补贴相当于成本的40%的情况下，欧盟铁路仍然处于亏损状况。据估计，欧盟内对铁路的补贴已仅次于在农业上的补贴。（三）铁路运输效率低、服务质量差，不能满足社会需要。20世纪90年代初，欧洲统一市场已基本形成，但欧盟各成员国铁路仍处于分割状态，对欧洲市场一体化进程产生了不利影响。各国铁路国有、国营的体制也严重影响了各国铁路的发展和市场竞争力。由于缺乏竞争，铁路企业没有降低成本和改进服务质量的压力，铁路运输的可靠性和准时性不足，跨境运输时有延误，对客户需求的关注度不够，铁路运输难以满足经济社会发展的需要。1970～1990年，欧盟全社会总货运周转量增加了71.4%，3而铁路货运周转量下降了9.7%，市场份额从21.1%降至11.1%；铁路客运周转量虽然上升了23.7%，但远低于全社会88.3%的增长率，市场份额从10.2%降至1990年的6.7%。同期铁路单位运输量营业收入没有变化，但单位成本却上升了，造成成本回收率下降，平均回收率从70%下降到54%。日本国铁改革前，由于机构庞大、企业自主权受到限制，企业的经营与管理缺乏效率和灵活性，难以对市场做出迅速反应，无法满足社会发展需要。（四）改革浪潮前，各国铁路也先后进行了数次改革尝试，探索了多种改革方式。英国国铁最初实行以5个地区局为主的管理体制。1982年，英国国铁改变区域为主的管理体制，实行条块结合，总部设立5个业务部，分别负责干线长途客运、伦敦大区客运、市郊客运、行包运输、货物运输，把原来5个地区局改为只负责具体运输的生产组织。1988年，英国国铁实行事业部为主的管理体制，撤销5个地区局，按业务成立6个垂直管理的业务部，即城市客运、东南路网客运、地方短途客运、整列、集装箱和行包业务部。业务部之间互相提供服务，按内部价格进行清算。这两次改革，都没能扭转英国铁路客货运市场份额下滑、效率低下的衰落趋势。日本国铁民营化前，为扭转亏损局面，政府及国铁内部做了许多工作，共进行了5次微调，分别是1969年的国铁再建十年4计划、1972年的新财政十年计划、1976年的经营合理化计划、1979年的再建基本构想、1980年的国铁再建综合五年计划。由于未涉及深层次的变革，这些微调未能从根本上改变国铁的处境，日本政府最终决定对国铁进行民营化改革。（五）从欧洲来看，欧盟对推动铁路改革起了很大作用。为推动欧洲统一市场的建立，欧盟将交通运输的一体化作为其主要手段之一，实行共同运输政策。20世纪90年代以来欧盟先后颁布了“关于共同体铁路发展”的91/440/EC指令，以及3个“铁路一揽子法令文件”，推动各国铁路改革，提升欧盟铁路的市场效率和竞争能力，促进欧盟铁路一体化。（六）从政治背景看，铁路改革也受到了世界范围私有化浪潮的推动。20世纪70年代以来，世界范围内掀起了私有化改革的浪潮。欧美等国纷纷在电力、电信、煤气和航空等基础产业中实施私有化改革，力图打破由政府垄断经营的管理体制，引入私人投资，引入竞争，形成新的市场结构。国外铁路改革正是在这股浪潮的推动下进行的。二、改革主要作法及最新进展情况从各国铁路改革情况看，虽然各国没有统一的改革模式，也没有严格的划分，大致可以分为以下几种类型。5（一）北美模式北美铁路属于“网运合一”模式，即“多个网运合一的私有公司”模式，主要特点是货运组建货网一体的区域性铁路货运公司；客运在全国范围内组建一个公司，租用货运公司的线路。以美国铁路为代表，主要作法包括：一是放松管制。1980年通过实施《斯塔格斯铁路法》，政府保留对铁路业一定的管制权力，保护货主避免遭受铁路公司实施的反竞争行为及不合理的铁路运价，但解除了许多阻止货运铁路有效运营和竞争的过度管制，从而释放了铁路经营活力。通过放松管制，美国铁路建立了更利于铁路市场化经营的规制框架。二是客货分营。1970年通过成立国家客运铁路公司Amtrak，由联邦政府承担大部分全国铁路客运业务，实现铁路客运与货运的分营，使铁路公司甩掉包袱，增强可持续发展能力。三是大规模兼并重组。一方面，I级铁路公司大规模合并，数量已由1980年的38家缩减至2009年的7家；另一方面，随着I级铁路公司将不盈利的支线廉价出售给私人铁路公司，II级和III级铁路公司大量出现并获得长足发展，其结果表现为I级铁路核心路网优化与支线剥离。近年来，为适应北美自由贸易区要求，北美铁路改革更是出现了跨境兼并重组的新趋势。（二）欧洲模式6欧洲铁路属于“网运分离”模式，主要特点是以克服国家对欧洲铁路的分割、打通欧洲各国铁路界限、开放铁路市场、建立统一的运输网络、满足欧洲经济一体化和可持续发展为目标，将铁路客货运营与线路基础设施相分离。欧洲铁路改革的步骤大致分成三个阶段：第一个阶段：网运分离。以发布91/440EC指令为标志，要求把列车经营与基础设施管理分开，至少在帐户上分开。第二个阶段：开放通路。以第一个铁路一揽子1措施为标志，要求开放通路权，允许新的列车经营者参与铁路运输市场竞争。第三个阶段：互联互通。以第二个2及第三个3铁路一揽子措施为标志，要求各成员国在规章条例、技术规程等方面，使各国11996年，欧洲委员会发布白皮书《振兴欧洲铁路的战略》；1998年7月，欧洲委员会提出的“铁路基础设施一揽子措施”，2001年，通过了关于基础设施和互通性的2001/12/EC指令、2001/13/EC指令、2001/14/EC指令、2001/16/EC指令。主要措施包括：实现基础设施和运营商网运分离，开放通路权；公平地收取线路使用费，实现互联互通；建立独立的监管机构，对基础设施管理者采取奖惩机制，并确保其财务支出平衡。22001年，欧洲委员会发表的白皮书《是做出决定的时候了》；2002年1月，欧洲委员会公布“致力于欧洲一体化铁路”的一揽子计划，1999年，颁布了《铁路运输的国际公约》（COTIF）。主要措施包括：实现不同运输方式之间的互通性，建立公共的安全机构，提高服务质量，以实现其他运输方式的市场份额向铁路转移；制订统一的铁路安全标准和措施，开放各成员国的国内货运市场，建立一个负责安全和互通性的欧洲铁路办事机构，以实现欧洲一体化铁路快速发展；建立国际客运协议和国际货运协议，实现国际货物运输以及旅客、行李包裹运输的互通性。32004年3月，欧洲委员会公布“第三个铁路一揽子措施”；2007年10月，达成2007/58/EC指令、1371/2007/EC条例和2007/59/EC指令；2008年6月，通过了2008/57/EC指令；2011年，颁布白皮书《统一的交通运输区域——建立一个有竞争力的资源有效利用的运输系统》。主要措施包括：加强欧洲铁路系统的进一步一体化，逐步开放国际铁路客运市场；制定共同体铁路系统满足互通性的条件，包括铁路各设备的设计、操作、更新和维修，以及铁路员工的专业资格、健康、保健、安全条件各个方面；加大提高路网能力的投资力度，提高中长途铁路客运和货运的竞争力；对共同体铁路网上机车司机和乘务员的资格进行认证；明确国际铁路旅客的权利和义务，以及制定铁路货运赔偿条例。7铁路互联互通，以便展开国际竞争以及在国家通道上与其他运输方式竞争。目前，从网运分离的程度来看，主要表现为三种方式：一是“机构分离”，即基础设施的运营与维护均由独立的路网公司负责，且路网公司一般为公有属性。丹麦、芬兰、法国、英国、意大利、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞典等多数国家采取了这种方式。只有法国铁路略有不同，法国铁路网公司RFF负责铁路网的投资与建设、制定计划、分配能力和收取线路使用费，基础设施管理由RFF以支付报酬的方式交由法国铁路公司SNCF负责。二是“组织分离”，即在企业集团内部按照“部门制”或“事业部制”进行业务管理，并且财务独立，典型如德国铁路。三是“会计分离”，即在公司内部按照客运、货运和路网的业务划分，实现财务核算上的分账管理，典型如奥地利、比利时、希腊、爱尔兰铁路。其中，第二和第三种方式属于“网运分离”的过渡阶段。（三）日本模式日本铁路也属于“网运合一”模式，但在改革的具体方法上与北美铁路有所区别。日本铁路改革的主要作法包括：一是区域分割。1987年，日本国铁将原来的全国性一体化公司分割为6个“网运合一”的区域性客运公司和1个全国性货运公司，客运公司统管各自管内的线路基础设施和客运经营，货8运公司租用客运公司的线路进行运营。本州的3家客运公司在2002～2006年已全部上市，政府出售了全部的股份。另3家岛屿公司由于客流较少，长年亏损，政府因此设立了“经营稳定基金”，以此收益来弥补亏损。对于货运公司，在线路使用费和资产评估等方面，与本岛客运公司相比有一定优惠。二是政企分开。日本铁路在民营化前，由于国铁兼有公共性和企业性，导致经营责任不清。实现国铁民营化的目的是将JR公司从政治的介入、限制中解放出来，作为民营企业发挥活力。民营化后，日本铁路的“政企分开”主要体现在以下几方面：—扩大企业自主权。作为企业的JRs公司的经营责任与国家的行政职能明确分离，铁路企业与政府的关系依据《铁道事业法》得以明确，政府不得随意干预企业的自主决策；—明确责任分工，建立补助制度。民营化后铁路的新线建设、既有线改造和新干线建设的责任与资金来源，政府与企业有明确分工，政府建立了新线建设与既有线改造的补助制度；—放松票价管制。政府引入以综合成本价格为基准的最高限价浮动票价制度，经营者只要在政府认可的上限价格以下，事先向运输大臣或地方运输局长备案，便可以自由改动票价。（四）俄罗斯模式俄罗斯铁路改革的模式是组建一家全国性铁路公司，对全国9铁路运输生产实行统一管理。改革的主要特点是适应经济体制向市场经济体制的转型需要，通过重组运输企业与重构政府管制框架，首先实现政企分开。俄罗斯铁路改革的主要作法：一是政企分开。2003年10月1日，俄罗斯铁路公司成立，标志着俄罗斯联邦铁路管理体制发生根本变革。原交通部撤销，对铁路运输的监管、调控的政府职能交由俄罗斯联邦运输部铁道局管理；俄罗斯铁路公司作为运输企业，专门负责铁路运输业务的经营管理，从而实现了国家对铁路监管、调控与企业经营管理的“政企分开”。二是企业改制。俄罗斯铁路公司按照国际通行做法，成立了公司董事会、理事会和监事会，董事会主席由俄罗斯联邦